2009-2010 1. Des mesures cruciales concernant les enquêtes

 

Déjà dotés d’une solide fondation organisationnelle, nous avons, cette année, consacré notre énergie, notre temps et notre attention à la fonction d’enquête. Nous avons pourvu tous les postes au sein de nos équipes. Nous avons pris d’importantes mesures pour corriger nos méthodes afin de concrétiser l’objectif de clore les dossiers récents et en souffrance. Notre succès est attesté par la diminution de la charge de travail et par le service plus actif que nous offrons aux Canadiens. Nous nous sommes par ailleurs donné des objectifs clairs pour continuer de nous améliorer.

Ce fut pour le Commissariat à l’information une année remplie de réalisations du côté des enquêtes. Nous avons réglé plus de plaintes que jamais depuis vingt ans, et nous avons réduit plus que jamais notre charge de travail. Le nombre de dossiers en souffrance depuis plus de deux ans a continué de diminuer. Nous avons également réduit de près d’un tiers le délai moyen d’achèvement des enquêtes nos plaintes les plus récentes.

Ce succès est directement attribuable à nos efforts concertés pour améliorer considérablement notre fonction d’enquête sur la base d’une évaluation détaillée de la charge de travail et de l’efficacité des procédures introduites l’année dernière dans le cadre de notre nouveau modèle de gestion.

Avec des statistiques et analyses utiles et exactes (et c’est le fruit de notre plan d’amélioration des rapports statistiques), nous avons clairement constaté qu’il fallait adopter des mesures plus précises pour maximiser nos gains en efficacité (voir l’encadré « Les clés de notre succès » et la suite du rapport). Notre plus grande priorité était d’engager et de former de nouveaux employés pour nous doter d’un personnel complet. Nous avons également perfectionné notre mode de gestion des dossiers et apporté des corrections cruciales à nos procédures.

En chiffres qui parlent

Nous avons réglé 2 125 plaintes cette année (voir le tableau 1). Cela représente 20 p. 100 d’augmentation par rapport à 2008–2009. À l’exception de l’exercice 1989–1990 (où le Commissariat avait réglé 3 011 plaintes, dont les trois quarts visaient une seule et même institution), il s’agit du nombre le plus élevé de plaintes réglées en une même année depuis 27 ans.

Tableau 1 – Sommaire de la charge de travail, 2008–2009 et 2009–2010

* Nous n’employons plus cette catégorie depuis juin 2008; ces 28 plaintes ont été annulées avant que le changement ait été effectué.

**127 de ces plaintes sont en cours et en attente de l’issue du litige.

Nous avons reçu 1 689 nouvelles plaintes cette année, dont 36 qui ont été déposées par la commissaire elle-même. Dans l’ensemble, cela représente 330 plaintes de moins que l’an dernier. Il s'agit de la deuxième année consécutive que le nombre de nouvelles plaintes a diminué depuis la variation brusque en 2007–2008 où nous avons reçu 2 387 plaintes. Cette hausse est principalement attribuable aux 536 plaintes reçues au sujet de la Société Radio-Canada.

Le nombre de dossiers restés ouverts a diminué de mois en mois (figure 1). La tendance avait commencé au cours de l’été 2008. Pour l’ensemble de l’année, notre charge de travail a diminué de 17 p. 100 (436 dossiers), ce qui représente labaisse la plus importante de toute notre histoire.

Figure 1 – Nombre de dossiers ouverts, 2009–2010

La baisse de la charge de travail comprend une réduction systématique des dossiers de longue date (dossiers reçus avant le 1^er avril 2008). Comme l’illustre la figure 2, nous avons commencé l’année avec 1 105 de ces dossiers. En fin d’exercice, ce nombre était passé à 387, soit une baisse de 65 p. 100. Dans l’ensemble, depuis la mi-novembre 2008, nous avons réglé 76 p. 100 de ces plaintes.

Figure 2 – Statut des plaintes de longue durée, novembre 2008 à mars 2010

Enfin, nous avons réduit globalement le délai moyen de traitement des enquêtes relatives aux plaintes les plus récentes (celles qui datent d’après le 1^er avril 2008), qui est passé de 343 jours en 2008–2009 à 245 en 2009–2010 (soit une baisse de 29 p. 100). Nous avons également conclu plus d’enquêtes plus rapidement que l’an dernier. Par exemple, le nombre de plaintes réglées en moins de trois mois a augmenté de 68 p. 100 et le nombre de celles qui ont été réglées en trois à six mois a augmenté de 44 p. 100 (figure 3).

Remarque : Le total des plaintes réglées en 2009–2010 indiqué dans cette figure (2 125, soit la somme des chiffres au-dessus de chaque barre) est égal au total indiqué dans le tableau 2 ci-dessous pour 2009–2010, mais il n’y a pas de relation directe entre les catégories de la figure et celles du tableau. Par exemple, une plainte inscrite en décembre 2007 et réglée en avril 2009 apparaîtra dans la catégorie « 2007–2008 » dans le tableau 2, mais dans la catégorie « 1 à 2 ans » dans la figure 3, puisqu’il a fallu 16 mois pour la régler.

Le délai moyen de règlement global est passé de 401 jours en 2008–2009 à 450 jours en 2009–2010. L’ancienneté de certains de nos vieux dossiers a contribué à cette augmentation. Comme nous avons plus de 100 dossiers reportés depuis avant 2007–2008 à cette date (tableau 2), notre délai moyen va continuer à augmenter jusqu’à ce que nous ayons tiré pleinement parti des améliorations apportées à nos procédures (notamment en réglant toutes les plaintes en souffrance et en ne reportant que 300 à 500 dossiers par an). Nous sommes déterminés à continuer d’améliorer nos méthodes et à prendre d’autres mesures pour régler ces vieux dossiers aussi rapidement que possible.

Figure 3 – Délai de règlement des plaintes

Tableau 2 – Âge des plaintes réglées en 2009–2010 et le nombre en souffrance

Figure 4 – Ressources, 2009–2010

Les clés de notre succès

Renforcer notre capacité

L’un des préalables essentiels de notre succès était de nous doter d’employés qualifiés aptes à se charger de nos dossiers. Grâce à notre plan de gestion intégré des ressources humaines, nous avons déjà commencé à recruter et à former de nouveaux enquêteurs. Il est cependant devenu évident, cette année, que nous ne pourrions pas atteindre nos buts même avec une capacité accrue. Nous avons donc consacré plus de ressources à nos équipes d’enquête, notamment au groupe chargé des dossiers de longue durée. Dans l’ensemble, nous avons engagé 20 personnes, qui ont été affectées aux enquêtes, et nous avons intégré 10 enquêteurs expérimentés sous contrat pour nous aider à régler les cas les plus complexes (figure 4.)

En plus de nous doter d’un supplément de personnel d’enquête, nous nous sommes attachés à fournir à nos enquêteurs l’appui dont ils avaient besoin pour travailler efficacement. Nous avons placé à la tête de chaque équipe d’enquête des chefs expérimentés capables de conseiller nos nombreux jeunes employés. Nous avons mis en place un programme interne d’apprentissage continu. Nous avons notamment offert de la formation ciblée aux enquêteurs pour les aider à se tenir au courant de l’évolution du domaine de l’accès à l’information, des derniers litiges et des pratiques exemplaires. Les mesures prises pour perfectionner nos employés nous aideront à les maintenir en poste, à conserver notre productivité et à offrir des services de qualité.

Nous nous préparons également à des changements dans la charge de travail et les circonstances en créant des réserves d’enquêteurs qualifiés vers qui nous tourner en cas de besoin. Le programme de développement de carrière a été remis en valeur pour faciliter la promotion interne du personnel d’enquête. Nous avons également envisagé des moyens de créer de la mobilité au sein de l’organisation. Nous avons également discuté avec l’École de la fonction publique du Canada de la possibilité de régler la pénurie chronique de personnel qualifié dans le domaine de l’accès à l’information à l’échelle du gouvernement, dans le cadre du programme de renouvellement de la fonction publique.

Nous avons clairement communiqué à chacune de nos équipes d’enquêteurs et à nos enquêteurs les cibles qu’ils sont censés atteindre. Nous avons veillé à ce que les équipes et les enquêteurs les atteignent en procédant à un suivi hebdomadaire des réalisations et des difficultés. Cela a permis de motiver les employés tandis que nous nous efforcions de régler autant d’enquêtes que possible chaque mois.

Tous les employés ont reçu des relevés statistiques de la charge de travail. Cela a facilité la collaboration et le soutien mutuel dans l’ensemble de l’organisation et, par conséquent, favorisé notre efficacité. Nous avons également amélioré ces relevés pour nous permettre de mieux prévoir le moment et les façons d’utiliser nos ressources d’enquête.

Améliorer notre gestion des dossiers

Nous avons divisé la charge de travail en deux – d’un côté, les plaintes récentes et, de l’autre, les plaintes de longue durée – puis nous les avons analysées pour déterminer le meilleur moyen de régler les différents types de plaintes qui nous avaient été adressées. Cela nous a permis, entre autres, de mettre en œuvre une méthode d’enquête axée sur le portefeuille. Nos enquêteurs se spécialisent désormais en fonction des types et des sujets de plaintes, des types de plaignants et des institutions. Ils peuvent ainsi créer des relations de travail avec les parties intéressées, apprendre à très bien connaître des sujets faisant l’objet de plaintes fréquentes et mieux comprendre les circonstances donnant lieu à des plaintes. Cette expertise nous a permis d’améliore notre efficacité et nous aide à trouver de meilleurs moyens de régler les plaintes et de maximiser la conformité.

Nous avons accéléré nos efforts pour collaborer avec les institutions et les avons invitées à coopérer durant les enquêtes. Nous avons, par exemple, rencontré plusieurs sous-ministres et cadres supérieurs de l’accès à l’information au cours de la procédure d’élaboration des fiches de rendement pour mieux comprendre leur milieu de travail et leur mandat et pour déterminer les meilleures façons de collaborer dans le but de régler les plaintes. Nous avons également discuté du nombre et du type de plaintes administratives que nous avons reçues. Grâce à ces entretiens, il est devenu manifeste que ces plaintes (ayant trait à des retards, des frais et d’autres questions d’ordre administratif) épuisent nos ressources et les leurs (elles représentent près de la moitié de notre charge de travail annuelle). Ces rencontres ont permis d’instaurer une collaboration avec les institutions dans le but de réduire considérablement le nombre des plaintes administratives au cours des années à venir. En fait, en comprenant mieux de quoi il s’agit et de quelles circonstances ces plaintes découlent, nous pouvons circonscrire les pratiques qui peuvent être améliorées dans toutes les institutions gouvernementales. Nous pouvons également circonscrire les problèmes systémiques susceptibles de faire l’objet de solutions globales et de l’intervention des organismes centraux et des législateurs.

Nous avons adopté une méthode stratégique de clôture des dossiers de longue durée. Nous avons réservé au traitement de ces dossiers une équipe d’enquêteurs expérimentés qui ont été chargés de régler les dossiers restants de nature complexe. Nous leur avons confié une sélection de dossiers diversifiée afin de stimuler leur intérêt. Nous avons travaillé avec les plaignants pour hiérarchiser les plaintes en souffrance. Cela nous a permis de fermer certains dossiers et de régler ceux qui étaient les plus importants. Nous avons également collaboré avec les institutions faisant l’objet de plaintes pour élaborer des stratégies permettant de régler des groupes de dossiers et de circonscrire les priorités.

Vérifier et ajuster nos procédures

Les résultats de la vérification commandée à l’hiver 2009 au sujet de notre unité de réception et de règlement rapide ont été d’une importance considérable. Cette unité est chargée de tâches fondamentales à la source de la procédure d’enquête. Les vérificateurs ont analysé le rendement de l’unité au moment où il s’agissait encore d’un projet pilote, ce qui nous a permis d’ajuster rapidement nos méthodes.

• Nous avons créé un groupe spécialement chargé de traiter toute la correspondance d’arrivée lorsqu’il est devenu manifeste que cette tâche détournait le personnel du groupe de réception de ses responsabilités d’enquête.

• Nous avons clarifié les tâches des membres du groupe de réception, ce qui a permis de réduire de moitié le nombre de fois qu’un même dossier change de mains au cours de la procédure de réception.

• Nous avons distribué une directive sur les pratiques confirmant le délai de 60 jours dont disposent les demandeurs pour porter plainte et énoncer la responsabilité des institutions d’en informer les demandeurs. Cela a permis de réduire le nombre de plaintes jugées non valides en raison de la date de dépôt. La directive sur les pratiques peut être consultée sur notre site Web.

• Nous avons restructuré le formulaire de plainte pour que les plaignants puissent plus facilement et d’emblée nous fournir tous les renseignements dont nous avons besoin pour confirmer une plainte. Cela a permis de réduire le temps qu’il nous fallait pour terminer cette étape de la procédure de réception. Nous avons affiché le nouveau formulaire sur notre site Web.

• Nous avons éliminé le système de pointage que nous employions pour trier les plaintes, puisqu’il s’est révélé trop complexe et fastidieux. Nous avons diffusé une directive sur les pratiques expliquant la nouvelle méthode : on peut la consulter sur notre site Web.

La plus importante économie de temps que nous avons obtenue découle de la réduction de la période qu’il fallait pour obtenir des institutions les documents dont nous avions besoin pour procéder à nos enquêtes et élaborer les dossiers à remettre aux enquêteurs. Cette étape prend désormais en moyenne 42 jours au lieu de 90. Pour ce faire, nous avons élaboré et affiché sur notre site Web une directive sur les pratiques expliquant clairement que les institutions doivent remettre les documents demandés dans un délai de 10 jours suivant notre demande. Depuis, les institutions ont considérablement amélioré leur délai de production de ces documents, quoique nous espérons des réponses encore plus rapides dans l’avenir.

Nous nous sommes également engagés à prendre des mesures immédiates lorsque des documents tardent à nous parvenir. Nous avons fait clairement savoir que nous n’hésiterons pas à employer les pouvoirs que nous confère la Loi sur l’accès à l’information pour aller chercher nous-mêmes les documents en question sur place ou pour en ordonner la production. Nous avons également commencé à rencontrer le personnel d’accès et les cadres supérieurs des institutions faisant l’objet d’un grand nombre de plaintes pour leur expliquer notre procédure d’enquête et leur rappeler qu’il est important de produire rapidement les documents demandés.

L’avenir

La continuité dans l’action et l’objet caractérise nos priorités pour l’exercice 2010–2011. Nous continuerons de surveiller et d’ajuster notre procédure d’enquête pour gagner encore en efficacité et en rapidité, compte tenu notamment d’une situation financière stricte à l’échelle de l’organisation comme du gouvernement. Nous évaluerons plus particulièrement le succès global des améliorations que nous aurons apportées en termes de dotation en personnel, d’échéances, de productivité, de suivi et de reddition des comptes. Nous continuerons d’évaluer le rendement au moyen de vérifications internes.

De concert avec les institutions et les plaignants, nous évaluerons l’efficacité de notre nouveau formulaire de plainte et de nos nouvelles procédures de réception.

À mesure que notre procédure d’enquête gagnera en expérience et maturité, nous tournerons notre attention vers l’élaboration de nouvelles stratégies pour régler les cas les plus complexes, à partir d’une connaissance plus approfondie de notre charge de travail. Nous serons également bien placés pour déterminer ce sur quoi nos efforts devront ensuite porter en matière d’enquête et de formation.

Faits et chiffres

Nouvelles plaintes déposées en 2009–2010, par institution

Des quelque 1 700 plaintes que nous avons reçues en 2009-2010, 75 % concernaient 15 institutions (plus de 250 sont assujetties à la Loi sur l’accès à l’information). Onze, dont les neuf premières, sont parmi les 15 en question depuis au moins trois ans.

Issue des plaintes réglées avec conclusions en 2009–2010, par institution

Dans l’ensemble, nous avons constaté que 55 % des plaintes que nous avons traitées en 2009-2010 étaient fondées et que 45 % ne l’étaient pas. Ces proportions se répètent généralement d’année en année. Par contre, les résultats de chaque institution varient. Cela traduit toutes sortes de facteurs, dont les caractéristiques des plaintes et la proportion de plaintes administratives et de plaintes pour refus.

Types de nouvelles plaintes, 2009-2010

Notre charge de travail était presque également divisée en plaintes administratives et en plaintes pour refus. La catégorie administrative a commencé de représenter une plus faible proportion des nouvelles plaintes, passant de 58 % en 2007-2008 à 47 % cette année.

Les plaintes pour retard et les plaintes pour prorogation de délai de traitement des demandes par les institutions représentent plus des trois quarts des plaintes administratives. Ces plaintes nous préoccupent particulièrement, car elles témoignent du comportement d’institutions qui refusent tout simplement de communiquer de l’information en ne répondant pas dans les délais requis ou qui invoquent à tort les règles énoncées dans la Loi. (Voir aussi le chapitre 4 et notre rapport spécial intitulé Hors délais, qui portent tous deux sur ces types de plainte.)

Issue des plaintes traitées en 2009–2010, par type

Nous avons constaté que, en 2009–2010, les plaintes administratives étaient fondées dans une plus grande proportion que les autres types de plainte. Dans la catégorie administrative, nous avons réglé 71 % de plaintes pour retard et 42 % de plaintes pour prorogation de délai.