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CHAPTER 4- Enquêtes dignes de mention

Chaque année, un certain nombre de nos enquêtes se démarquent pour une raison ou pour une autre. C'est souvent leur complexité ou l'éclairage qu'elles jettent sur le régime d'accès à l'information qui leur donne un caractère particulier.

Cette année, trois des enquêtes dont les résumés se retrouvent ci-après mettent en lumière l'importance de l'obligation qu'ont les institutions d'aider les demandeurs dans la mesure du possible à obtenir accès aux renseignements. Cette obligation de prêter assistance, telle qu'on la définit, a toujours été implicite dans le travail des institutions, sauf qu'elle est maintenant inscrite dans la Loi sur l'accès à l'information à la suite des modifications apportées par la Loi fédérale sur la responsabilité.

Nous nous penchons également sur un cas qui met en cause la plus récente des technologies de communication, le BlackBerry, et l'une des plus récentes institutions à être assujettie à la Loi, soit la Société Radio Canada.

Aller jusqu'au bout

Ce cas met en lumière l'engagement d'une institution à trouver une façon novatrice de régler une plainte et le rôle du Commissariat à faire en sorte que le tout se concrétise. Le cas est particulièrement notable dans la mesure où l'institution devait trancher les intérêts contradictoires que représentaient la communication de l'information en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels aux termes de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Contexte

Le demandeur voulait obtenir de Santé Canada une copie électronique de la base de données intégrale du Système canadien hospitalier d'information 34 Enquêtes dignes de mention et de recherche en prévention des traumatismes (SCHIRPT). Le SCHIRPT est un système de surveillance qui recueille des renseignements détaillés sur les circonstances des blessures traitées à l'urgence de 10 hôpitaux pédiatriques et quatre hôpitaux généraux au Canada.

Ce programme, lancé en 1990 par Santé Canada, est maintenant administré par l'Agence de la santé publique du Canada (ASPC). Les responsables de l'Agence analysent les registres de blessures et transmettent leurs résultats à un vaste éventail d'intervenants à des fins d'élaboration et d'évaluation des politiques et des programmes, de même que dans un but de recherche en santé publique.

Au moment de la demande, la base de données comprenait environ 1,5 million de documents individuels, chacun comportant 82 champs de données.

Même si Santé Canada a prolongé le délai de communication de l'information, l'ASPC a été incapable de le respecter. Pendant que les responsables travaillaient activement à la demande, ce qui incluait plusieurs discussions avec le demandeur pour examiner des moyens de communiquer l'information sans compromettre la vie privée des patients, le demandeur s'est plaint auprès du Commissariat des retards continus.

Résolution de la plainte

Le défi pour Santé Canada était de trouver une manière d'évaluer une quantité énorme de documents sans avoir à les examiner à la pièce, et de communiquer le plus d'éléments d'information possible tout en veillant à ce qu'ils n'identifient pas un patient en particulier.

Avec l'aide d'un expert en méthode de contrôle de la divulgation statistique, les responsables ont élaboré des programmes informatiques capables de protéger l'information permettant d'identifier une personne en rendant cette information anonyme, en la supprimant ou en regroupant plusieurs éléments d'information en un seul. Au nombre des renseignements figuraient le numéro du dossier médical de la personne blessée, la date de naissance, le sexe, le code postal et son nom abrégé.

Les responsables de Santé Canada ont officiellement communiqué un échantillon des documents pour une année civile et invité le demandeur à formuler des commentaires avant de préparer les données des autres années. Les responsables prévoyaient être en mesure de communiquer les données une année à la fois, ce qui exige dans chaque cas environ six semaines de préparation.

Le demandeur était insatisfait de l'échantillon, déclarant qu'un trop grand nombre de renseignements avaient été retenus ou groupés. Il a également remis en question la proposition de Santé Canada de communiquer les données d'une seule année à la fois.

À cette étape, nous avions eu plusieurs discussions avec Santé Canada sur la façon de répondre aux exigences du demandeur. Les responsables ont à nouveau examiné l'information et modifié les programmes informatiques afin de maximiser la quantité de données pouvant être communiquées tout en protégeant la vie privée des patients. Ils ont également expliqué au demandeur qu'il était plus pratique pour eux de manipuler et de produire les données d'une seule année civile à la fois plutôt que de communiquer le tout en un seul bloc, en raison de l'intense programmation informatique que ce travail demande. Durant l'année suivante, Santé Canada a communiqué les données de plusieurs années.

Notre rôle dans cette affaire en était un de médiateur. Nous avons négocié une solution pratique qui répondait aux besoins et intérêts respectifs du demandeur et de Santé Canada. Nous avons également contrôlé les progrès que faisait Santé Canada par rapport à la demande pour s'assurer que le tout se déroulait avec le plus de célérité possible dans des circonstances difficiles.

Ce qu'il faut retenir

Il a fallu beaucoup de temps pour traiter cette demande en raison de la quantité de défis qu'elle comportait pour Santé Canada et qui s'expliquent par la taille de la base de données, la quantité de données à traiter et le caractère délicat de l'information. À cela s'ajoute la complexité de la préparation de l'information à communiquer d'une manière qui allait satisfaire le demandeur sans toutefois compromettre la vie privée des patients.

Ce cas illustre à merveille une situation où une institution fédérale offre toute l'aide possible à un demandeur avant même qu'ait été décrétée l'obligation légale d'agir ainsi. C'est un excellent exemple de l'obligation de prêter assistance qui est maintenant prévue dans la Loi sur l'accès à l'information. Santé Canada a consacré beaucoup de temps, d'efforts et de ressources financières pour trouver une solution qui respecterait le droit d'accès du demandeur en vertu de la Loi tout en respectant ses propres obligations aux termes de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Bien que le demandeur ait accepté la solution avec certaines réserves, il s'est dit satisfait de la franche coopération de tous les intervenants, et de la tentative faite pour équilibrer de manière créative les intérêts contradictoires de la protection des renseignements personnels et de l'accès à l'information.

Après vous...non, après-vous!

Ce cas met en lumière l'importance pour les institutions de bien comprendre leurs obligations en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de tout mettre en oeuvre pour aider les particuliers dans leurs demandes d'accès à l'information.

Contexte

Un particulier a adressé quatre demandes d'accès à Industrie Canada pour de l'information sur des contributions financières faites à des personnes nommément désignées par le biais de l'organisme Entreprise autochtone Canada. Au moment des demandes, le programme faisait l'objet d'un transfert depuis Industrie Canada vers le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC). Dans un protocole d'entente énonçant les détails du transfert, il était expressément indiqué qu'Industrie Canada allait rediriger les demandes d'accès au MAINC, suite à quoi ce dernier allait gérer toutes les demandes.

Alors que le transfert était en cours, Industrie Canada a tenté d'aiguiller les quatre demandes vers le MAINC, puisqu'il ne pouvait plus légalement les traiter. Le MAINC a refusé les demandes, alléguant qu'il n'avait pas encore la pleine maîtrise des registres du programme. Les responsables d'Industrie Canada ont expliqué la situation au demandeur en lui suggérant de présenter ses demandes directement au MAINC. Le demandeur a procédé de cette manière, puis a porté plainte auprès du Commissariat.

Résolution de la plainte

Nous n'avons pas joué un rôle essentiel dans la résolution de la plainte. Néanmoins, nous en avons déduit que les deux institutions négligeaient de répondre au demandeur, l'abandonnant à son sort au milieu des deux camps parce que les responsables ne parvenaient pas à s'entendre sur leurs obligations respectives. Bien que le MAINC ait fini par traiter la deuxième série de demandes et ait communiqué au demandeur les renseignements qu'il voulait, les deux institutions lui ont nui en ne réglant pas leur différend la première fois qu'il a formulé ses demandes. Il n'avait pas d'autre choix que de tout reprendre à zéro.

Ce qu'il faut retenir

L'obligation de prêter assistance, qui est maintenant un élément important de la Loi sur l'accès à l'information, fait en sorte que les institutions doivent faire tous les efforts raisonnables, particulièrement dans des situations inhabituelles, comme dans le cas d'un transfert de programme d'une institution à l'autre, afin d'aider les demandeurs à obtenir l'information qu'ils recherchent.

Équilibrer les risques et les avantages

Comment une institution gouvernementale équilibret- elle le droit du public à l'information et la nécessité d'assurer la sécurité en temps de guerre? Les enquêtes menées sur des plaintes ayant trait à la mission militaire du Canada en Afghanistan jettent un éclairage sur cette importante question et sur la nécessité des institutions de communiquer clairement avec les demandeurs.

Contexte

Nous avons reçu plus de 100 plaintes en 2007-2008 de la part des médias, de parlementaires, de professeurs d'université et du public relatives à des demandes d'accès à l'information sur divers aspects de la mission en Afghanistan, comme les opérations, les événements et activités connexes, le traitement réservé aux détenus et les politiques.

Certaines de ces demandes ont suscité une attention considérable des médias et du public et ont entraîné quantité de plaintes à notre Commissariat. Ainsi, en avril 2007, la presse écrite faisait état d'allégations de renseignements dissimulés, d'une lourde censure et d'une ingérence politique au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Pourquoi? Parce que le MAECI, en réponse aux demandes d'accès à un rapport interne, n'avait pas révélé certains éléments d'information sur des atteintes aux droits de la personne commises envers les détenus afghans. Le rapport en question s'intitule « Afghanistan 2006, Bonne gouvernance, démocratie et droits de la personne ».

Nous avons également fait enquête sur des plaintes contre le ministère de la Défense nationale (MDN) qui avait refusé de communiquer de l'information sur les détenus afghans, y compris des listes, des photographies, des renseignements sur les troubles médicaux et d'autres renseignements personnels.

Résolution de la plainte

Les allégations contre le MAECI ont éveillé l'intérêt du Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes, qui a décidé d'étudier le rapport de gouvernance pour déterminer si le MAECI avait violé d'une façon ou d'une autre la Loi sur l'accès à l'information. Le commissaire à l'information a comparu devant le Comité le 31 mai 2007, mais il ne pouvait en dire que très peu sur nos enquêtes puisque nous devons les mener en privé.

En fin de compte, nous avons déclaré aux plaignants et informé le Comité que nous n'avions trouvé aucune preuve que les responsables gouvernementaux avaient dissimulé l'existence du rapport et d'autres documents connexes, ni de preuve d'ingérence politique dans le but de supprimer l'information. Cependant, nous avons relevé des retards administratifs dans le traitement des demandes et de la confusion quant à l'existence du rapport. Le MAECI aurait pu éviter ce climat de confusion et le brouhaha public qui s'en est suivi s'il avait communiqué plus efficacement avec les demandeurs au moment de traiter leurs demandes.

Dans la foulée de notre intervention, le MAECI a fini par communiquer aux demandeurs davantage d'éléments d'information tirés du rapport de gouvernance, mais pas la totalité du rapport. Nous avons appuyé la position du MAECI, c'est à dire continuer de retenir certains détails, essentiellement pour éviter de nuire aux relations internationales.

Durant nos enquêtes sur les plaintes contre le MDN, ce dernier a accepté de communiquer le plus d'éléments d'information possible tout en continuant de protéger les renseignements personnels. Nous avons soutenu sa position consistant à retenir d'autres renseignements dont la communication risquait de mettre en péril la défense du Canada ou de ses alliés.

Ce qu'il faut retenir

Il y a une leçon importante à tirer de l'affaire du rapport du MAECI pour toutes les institutions en ce qui touche l'importance de communiquer avec les demandeurs et de leur offrir un service, particulièrement dans le contexte de l'obligation de prêter assistance, qui est maintenant prévue dans la Loi sur l'accès à l'information. En fait, dans son rapport diffusé au début d'avril 2008, le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes recommandait au gouvernement d'élaborer des lignes directrices sur la manière de mettre en oeuvre l'obligation de prêter assistance (http://cmte.parl.gc.ca/cmte/CommitteePublication.aspx?COM=13184&Lang=2&SourceId=233921).

L'attention entourant le MDN a mis en lumière un groupe spécial connu sous le nom de « Tiger Team » mis sur pied par le ministère pour étudier en détail toutes les demandes d'accès ayant trait à la mission en Afghanistan. Certains se sont inquiétés du fait que ce niveau d'examen supplémentaire allait retarder le temps de réponse aux demandeurs, que l'équipe avait pour tâche réelle de déterminer s'il fallait communiquer ou retenir l'information plutôt que de remettre le tout au coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels, et qu'aucune information sur la mission n'était communiquée.

Nous ignorons toujours si le groupe spécial entraîne des retards. Toutefois, nous aurons l'occasion d'examiner la chose durant la production de notre fiche de rendement en 2008-2009. Dans l'intervalle, les demandeurs qui ne sont pas satisfaits de la réponse de l'institution à leurs demandes d'accès peuvent toujours porter plainte au Commissariat. Nous ferons enquête de manière objective et exhaustive.

Il vaut peut-être la peine de se rappeler que les décideurs hésiteront naturellement à communiquer de l'information s'ils craignent de nuire aux relations internationales, à la défense nationale ou à la sécurité individuelle. Toutefois, il ne faudrait pas perdre de vue non plus que les institutions fédérales peuvent uniquement protéger l'information qui, autrement, serait communicable, si elles sont en mesure de démontrer que la transmission de telle information serait préjudiciable. Un autre argument en faveur de la communication des renseignements est que les citoyens seraient mieux informés, ce qui pourrait favoriser une plus grande compréhension du public à l'égard d'initiatives telles que la mission en Afghanistan.

Supprimer ou ne pas supprimer...

Les institutions fédérales mettent elles en oeuvre des politiques sur la façon dont les employés doivent conserver et gérer l'information lorsqu'ils utilisent une nouvelle technologie de communication sans fil?

Contexte

Un individu a demandé tous les messages posteà- poste (NIP à NIP) envoyé au moyen du BlackBerry du greffier du Conseil privé et du sous ministre des Ressources humaines et du Développement social Canada entre le 1er mars et le 31 août 2005. Ces messages permettent à un utilisateur de BlackBerry de communiquer avec une autre personne au moyen d'un numéro d'identification personnel (NIP) sans que la communication ne soit enregistrée ailleurs.

Après que le Bureau du Conseil privé et le ministère des Ressources humaines et du Développement social ait révélé au demandeur qu'il n'existait aucun document pertinent, il s'est plaint au Commissariat que les institutions avaient failli à la tâche de conserver les documents gouvernementaux. Il était particulièrement préoccupé du fait qu'il avait formulé ses demandes seulement trois semaines après le délai prescrit en question, ce qui pourrait indiquer que les institutions ne disposaient pas d'une politique adéquate au chapitre de la tenue des dossiers reliés aux messages sur BlackBerry.

Résolution de la plainte

Au cours de notre enquête, nous avons appris que le Bureau du Conseil privé de même que Ressources humaines et Développement social Canada avaient, dans les faits, rédigé de telles politiques. Ils y indiquaient notamment que les messages NIP à NIP sont des documents qui sont soit transitoires, ce qui veut dire qu'ils peuvent être détruits, soit de valeur durable, de sorte qu'il faut les conserver dans un compte de courrier électronique d'une institution. Les politiques énoncent également que tout message existant sur un BlackBerry au moment de la réception d'une demande d'accès à l'information ou d'une demande de renseignements personnels est considérée comme un document officiel qu'il ne faut pas détruire. Bref, il faut les traiter en réponse à la demande.

Nous n'avons trouvé aucune preuve que ces deux institutions, en ne conservant pas les messages reçus sur BlackBerry, avaient omis de se conformer à leurs politiques respectives de tenue des dossiers. Une fois les messages effacés de ces appareils, on ne pouvait plus les en extraire. Au moment de la réception des demandes d'accès, il n'existait plus de message du genre pour la période de référence. À la lumière de ces faits, nous en avons déduit que les plaintes étaient non fondées.

Ce qu'il faut retenir

Cette affaire démontre l'importance pour les institutions de se tenir au fait de la prolifération des moyens qu'offrent les technologies de la communication et de veiller à ce que leurs employés comprennent que les communications au moyen d'appareils tels que le BlackBerry créent des éléments d'information, tout comme les documents, les courriels et les messages vocaux, et qu'ils ont la responsabilité de les gérer adéquatement.

En novembre 2005, le secrétaire du Conseil du Trésor a rappelé aux institutions fédérales quelques principes de la saine gestion de l'information, de la sécurité et des responsabilités liées à l'accès à l'information et à la protection des renseignements personnels lorsque les employés utilisent leur BlackBerry. Toutefois, il n'existe pas de politique fédérale uniforme sur les communications de poste-à-poste, et les institutions ont été informées qu'elles devaient rédiger leur propre politique.

Au cours de notre enquête, il est devenu évident pour nous que les buts de la cohérence et de la simplicité plaidaient en faveur d'une seule politique gouvernementale. Bien que nous puissions évaluer ces politiques dans le cadre d'une enquête sur une plainte, le Commissariat doit également jouer un rôle plus large en encourageant les institutions fédérales à mettre en oeuvre et à appliquer des politiques efficaces aux fins de la gestion adéquate de leur fonds documentaire, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi que Bibliothèque et Archives Canada.

Capter une nouvelle fréquence

Une institution récemment assujettie à la Loi s'est immédiatement retrouvée inondée de demandes d'accès, de sorte qu'elle ne pouvait gérer un tel volume. Le Commissariat a travaillé de concert avec cette institution et a adopté une approche souple de résolution des plaintes et a établi un échéancier réaliste à cette fin.

Contexte

La Société Radio-Canada (SRC) est l'une des institutions fédérales qui est devenue assujettie le 1er septembre 2007 à la Loi sur l'accès à l'information. En moins de trois mois, la SRC a reçu des centaines de demandes d'accès et trouvait impossible de respecter le délai de réponse de 30 jours en vertu de la Loi.

Dans un communiqué du 28 décembre 2007, la SRC annonçait qu'elle renforçait son bureau d'accès à l'information pour répondre à un volume de demandes plus grand que prévu et s'occuper des retards. Elle a promis de mettre en place des processus et des ressources pour répondre à l'afflux de demandes le plus rapidement possible, ce qui incluait le recours à des experts pour obtenir des conseils sur la meilleure manière de réorganiser ses ressources et la dotation active de postes additionnels pour aider à administrer l'arriéré de travail et partir d'un bon pied au cours des mois suivants.

Alors que la SRC se concentrait sur son imposant volume de demandes, notre Commissariat débordait de plaintes - 536 en six mois, la plupart provenant d'une seule source. Bien que certaines des plaintes concernent des prorogations de délais, des frais, des documents manquants et le recours à des exceptions ou à des exclusions, la majorité concernait des retards.

Résolution de la plainte

Nous en avons déduit que la plupart des 383 plaintes se rapportant aux délais étaient valides, et que la SRC les avait résolues à notre satisfaction. Un petit nombre de ces plaintes ont été abandonnées ou jugées non fondées.

Les responsables de la SRC nous ont offert leur pleine coopération lorsque nous avons travaillé avec eux pour fixer des dates limites de réponse aux demandes. Nous avons travaillé avec le plaignant pour établir un ordre prioritaire dans les demandes et faisions un compte rendu hebdomadaire des progrès de la SRC. Au 31 mars 2008, la SRC avait répondu à environ 120 des demandes que le plaignant avait portées à notre attention. La SRC et notre Commissariat ont convenu d'une date cible d'un an pour répondre à toutes les demandes restantes. Nous avons indiqué au plaignant que nous étions convaincus que la SRC démontrait une volonté raisonnable et qu'il recevrait une réponse chaque fois qu'une demande était traitée. Nous l'avons également informé que nous contrôlerions les progrès de la SRC, et avons confirmé son droit de porter plainte auprès de notre Commissariat concernant n'importe laquelle des réponses.

Ce qu'il faut retenir

Ces plaintes nous ont donné l'occasion de prendre une approche différente et plus souple pour résoudre les plaintes liées aux délais que celle que nous avons utilisée par le passé. Nous avons pris en considération la situation de la SRC : elle venait d'être assujettie à la Loi lorsqu'elle a été inondée par des centaines de demandes pendant une très courte période de temps, et elle ne disposait pas des ressources adéquates pour les traiter en temps opportun. En négociant une date limite pour répondre à toutes les demandes, la SRC peut se concentrer sur la tâche consistant à y donner suite, et nous pourrons fermer les dossiers de plaintes tout en suivant les progrès de la SRC pour s'assurer que le plaignant continue de recevoir des réponses.


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