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Cas 5 – L’accès aux demandes de remboursement de dépenses et de frais de déplacement des ministres et du personnel exonéré 

Contexte

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information (la Loi) le 1er juillet 1983, les institutions fédérales ont reçu un certain nombre de demandes de communication des documents relatifs aux dépenses et frais de déplacement de premiers ministres, de ministres et de membres du personnel ministériel exonéré. Jusqu’au 30 mars 2001, le président du Conseil du Trésor a toujours estimé, à titre de ministre chargé de fournir conseils stratégiques et interprétations au gouvernement concernant la Loi (voir l’alinéa 70(1)c)), que le paragraphe 19(1) de la Loi ne pouvait pas servir à justifier un refus de communiquer des renseignements sur les dépenses et frais de déplacement (remboursables à même les fonds publics) de premiers ministres, de ministres et de membres du personnel ministériel exonéré. Ces documents étaient systématiquement communiqués au même titre et dans la même mesure que les renseignements relatifs aux dépenses et frais de déplacement de tous les autres fonctionnaires. Quelques rares renseignements étaient protégés, par exemple le numéro de téléphone personnel et les numéros de cartes de crédit des intéressés.

Cette politique et cette habitude de longue date ont cessé le 30 mars 2001, au moment où le Conseil du Trésor a publié le Rapport de mise en œuvre no 78. Aux termes de la nouvelle politique, les demandes de communication de documents relatifs aux dépenses et frais de déplacement de premiers ministres, de ministres et de membres du personnel ministériel exonéré devaient être rejetées, alors qu’elles devaient, comme auparavant, être accueillies pour les autres fonctionnaires. La justification juridique du refus, selon la nouvelle politique, est le paragraphe 19(1) de la Loi, en raison d’une interprétation élargie de la notion de « renseignements personnels » et d’une interprétation plus étroite de la question de savoir si les ministres et les membres du personnel exonéré sont des «  cadres ou employés » des ministères qu’ils dirigent, le point de vue du gouvernement antérieur étant qu’ils n’en sont pas.

Un utilisateur fréquent de la Loi a adressé une plainte au Commissaire à l’information, estimant que le RMO no 78 constituait une ingérence indue dans le droit d’accès préexistant aux documents relatifs aux dépenses et frais de déplacement de premiers ministres, de ministres et de membres du personnel exonéré.

Question juridique

Les ministres et les membres du personnel exonéré sont-ils des cadres et employés des ministères qu’ils dirigent? Si la réponse est affirmative, le RMO no 78 est une erreur, et les documents sur les dépenses et frais de déplacement des ministres devraient être communiqués en vertu de la Loi sur l’accès à l’information.

L’enquête a permis de confirmer que la position adoptée dans le RMO no 78 concernant le statut des documents conservés dans les cabinets des ministres s’écarte de la politique d’interprétation de longue date du Conseil du Trésor. Depuis l’entrée en vigueur des dispositions législatives sur l’accès à l’information, la politique a été que la décision, que les documents conservés dans les cabinets des ministres soient assujettis ou non à la Loi, doit passer par une évaluation du contenu de ces documents. Si les documents contiennent des renseignements personnels ou politiques (circonscription) ayant trait au ministre, ils ne sont pas considérés comme des documents « ministériels » assujettis à la Loi. Tous les autres documents conservés dans les cabinets des ministres qui ont trait à l’administration ou au fonctionnement du ministère sont considérés comme des documents ministériels et sont assujettis au droit d’accès. Cette politique est clairement formulée dans la version révisée du Guide AIPRP du Conseil du Trésor publiée en 1993 (chapitre 2-4, pp. 5 et 6). Elle est aussi clairement formulée dans la version révisée des Lignes directrices à l’intention des cabinets des ministres, publiée en janvier 2001 (chapitre 10-2).

La véritable importance de ce changement de perspective ne peut être déterminée que lorsqu’on tient compte de la pratique ministérielle de conserver les reçus proprement dits et la ventilation détaillée des dépenses dans les cabinets, tandis qu’on fournit au «  ministère » un simple résumé. Cette pratique remonte à une lettre du ministre des Finances datée du 5 décembre 1963, qui renvoie à une directive du Cabinet invitant les ministres à présenter au ministère, avec leurs demandes de remboursement de frais de déplacement, une déclaration mensuelle indiquant :

    • la période de voyage et les endroits visités,
    • les frais de transport,
    • les autres dépenses (hébergement et repas), ainsi qu’une attestation signée confirmant que les dépenses ont été engagées dans le cadre de l’exercice de fonctions officielles.

Ainsi, l’habitude de longue date consistant à conserver les détails des dépenses dans les cabinets des ministres et le nouveau point de vue selon lequel les documents conservés dans les cabinets des ministres ne sont pas assujettis au droit d’accès ont eu pour effet de recouvrir d’un voile de secret les détails des frais de déplacement des ministres.

Le Commissaire a fait remarquer que le principe du secret adopté dans le RMO no 78 au titre des dépenses des ministres est contraire à la Directive du Receveur général qui suppose que les frais de déplacement des ministres soient rendus publics afin d’améliorer la reddition de comptes ministérielle à cet égard. En fait, la Directive suppose que le Secrétariat du Conseil du Trésor rende publics, sur demande, les rapports concernant les frais de déplacement des ministres. Le Commissaire a également fait remarquer que l’alinéa 8(2)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels autorise la communication de renseignements personnels sans le consentement de l’intéressé « (…) aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l’institution ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins ». Comme l’une des principales raisons pour lesquelles on conserve des reçus et présente des demandes de remboursement lorsque des fonds publics sont dépensés est que l’on veut garantir la transparence des opérations et la responsabilisation des fonctionnaires, le Commissaire a estimé que, même si le droit à la vie privée est en jeu, la communication serait autorisée par la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Cette obligation de transparence, pour des raisons de reddition de comptes, concernant l’usage des fonds publics par les ministres est profondément enracinée dans la tradition politique et démocratique du gouvernement. Il est d’autant plus remarquable, par conséquent, que le RMO no 78 ne mentionne même pas et suggère encore moins que l’intérêt public est en jeu et qu’il l’emporte clairement sur le caractère privé des documents relatifs aux dépenses des ministres. Il est tout aussi étonnant que le RMO no 78 ne rappelle pas au gouvernement que la communication sans le consentement des intéressés est autorisée par l’alinéa 8(2)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP).

Cadres ou employés

Dans le RMO no 78, le point de vue du Conseil du Trésor est que les ministres (et leur personnel) ne sont pas des « cadres ou employés » de l’institution fédérale qu’ils dirigent. Ce point de vue est contraire à l’idée fondamentale du modèle parlementaire britannique, selon lequel les ministères sont des prolongements du pouvoir du ministre et qu’ils ne sauraient exister en dehors du ministre. Cette réalité se traduit dans les lois constitutives des ministères et dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Cette dernière loi explicite le fait qu’un ministre de l’État est un « fonctionnaire ». Par ailleurs, selon le Concise Oxford Dictionary of Current English, la notion de «  fonctionnaire » recouvre celle de «  ministre souverain ». Mais surtout, les dispositions législatives sur l’accès à l’information elles-mêmes prévoient que le ministre est le responsable de l’institution qu’il dirige aux fins des droits et obligations dont celle-ci dispose.

Consentement

Le Commissaire a fait remarquer que le point de vue restrictif adopté dans le RMO no 78 ne permet pas aux gouvernements de rendre des comptes aux contribuables. Presque un an après la publication de ce rapport de mise en œuvre, le Premier ministre de l’époque a dit à ses ministres et à leur personnel qu’ils ne devraient pas refuser de consentir à la communication des documents relatifs à leurs demandes de remboursement de frais de déplacement. Le 15 mars 2002, le président du Conseil du Trésor a fait la déclaration suivante à la Chambre des communes :

«  Tout en respectant la Loi sur l'accès à l'informationet la Loi sur la protection des renseignements personnels, le Premier ministre demande à tous ses ministres et à leur personnel politique de divulguer l'information concernant leurs dépenses. » 

Cette directive sans ambiguïté aux ministres signifie que le RMO no 78 devait être clarifié pour mettre l’accent sur la procédure d’obtention du consentement. Un bulletin d’information (no 2002-04, 18 mars 2002) a permis de faire connaître ces précisions.

Il s’ensuit finalement que, d’une certaine façon, on est revenu à la case départ : les Canadiens peuvent demander la communication de documents relatifs aux dépenses des ministres, et ces documents seront communiqués comme auparavant. Cependant, à d’autres égards, les choses ont beaucoup changé. Auparavant, les Canadiens avaient le droit d’avoir accès à ces documents; aujourd’hui, ils n’y ont accès que par la grâce du consentement des ministres. Par ailleurs, les Canadiens n’ont pas accès aux documents que les ministres décident de conserver dans leur propre cabinet : voilà un élément de caprice qui est tout à fait contraire à la notion de responsabilité.

Conclusions

Le Commissaire a conclu que la politique du Conseil du Trésor sur la communication des documents relatifs aux dépenses des ministres s’appuie sur une interprétation erronée du droit. Il estime que la position juridique juste serait de dire que les documents relatifs aux dépenses des ministres ne sont pas des « renseignements personnels » parce que :

  1. ils n’ont pas trait à une personne, mais aux activités gouvernementales;
  2. ils sont assujettis à l’alinéa 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le Commissaire a également conclu que, même si ces documents sont « personnels », l’alinéa 19(2)c) de la Loi autorise leur communication en raison du principe de l’intérêt public énoncé au sous-alinéa 8(2)m)(i) de la LPRP et des dispositions de l’alinéa 8(2)a) de la LPRP sur les usages compatibles.

Le Commissaire a donc estimé que la plainte était fondée . Il a recommandé au président du Conseil du Trésor de supprimer le RMO no 78 et le bulletin d’information 2002-04 et de publier un nouveau rapport de mise en œuvre conforme à sa décision. Le ministre n’a pas répondu à la recommandation du Commissaire, de sorte que la plainte n’est toujours pas réglée.

Ce qu’il faut retenir

La question de savoir si les dépenses et frais de déplacement des ministres et du personnel exonéré peuvent être communiqués en vertu de la Loi sur l’accès à l’information ou s’ils ne peuvent l’être qu’avec le consentement des intéressés reste sans réponse pour l’instant. Le Commissaire à l’information et le gouvernement sont d’avis contraires.

Les affaires actuellement devant les tribunaux au sujet de l’accessibilité des documents conservés dans les cabinets des ministres peuvent faciliter le règlement de cette question. Lorsque les juges auront statué, nous en rendrons compte dans un rapport annuel ultérieur. 

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