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L’évaluation du rendement des institutions fédérales à l’égard de l’accès à l’information (fiches de rendement) 

Depuis près de neuf ans, le Commissariat à l’information procède à l’examen et à l’évaluation proactifs du rendement des institutions fédérales à l’égard de l’application de la Loi sur l’accès à l’information. Ces examens, plus connus sous le nom de « fiches de rendement », remplissent plusieurs fonctions.

Premièrement, les fiches de rendement aident le Commissaire à l’information à évaluer le rendement global d’une institution dans l’administration du programme d’accès à l’information plutôt que de le limiter à la perspective étroite que fournissent les enquêtes sur les plaintes.

Deuxièmement, elles permettent d’encourager les institutions à placer l’accès à l’information parmi leurs principales priorités. Les ministres et sous-ministres ne veulent pas de classement qui ternirait leur leadership.

Troisièmement, elles permettent de produire et de diffuser une mine d’information dans l’administration fédérale au sujet des « pratiques optimales » dans l’administration du programme d’accès à l’information, car elles ont pour but d’encourager les institutions à obtenir de bons résultats, grâce à des pratiques administratives, une formation et des outils solides, ainsi qu’un personnel suffisant.

Quatrièmement, elles aident le Parlement à jouer un rôle de surveillance mieux ciblé. Par exemple, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la vie privée et de l’éthique a convoqué des cadres supérieurs des institutions ayant reçu une mauvaise note pour répondre aux fiches de rendement et expliquer ce qu’ils prévoyaient de faire pour améliorer leurs résultats.

Enfin, depuis la création de ces fiches, le nombre de plaintes pour réponse en retard adressées au Commissaire a diminué, passant de plus de 50 p. 100 en 1997 à 14,5 p. 100 en 2003-2004. Au cours de l’année écoulée, quelque 24 p. 100 des plaintes avaient trait aux retards.

Depuis l’introduction des fiches de rendement, beaucoup d’institutions ont consacré nettement plus de ressources au programme d’accès à l’information, le temps de réponse aux demandes s’est amélioré, et les exceptions sont appliquées de façon plus éclairée, de sorte que la zone de secret du gouvernement est maintenue au minimum autorisé par la Loi.

Le barème de notation

La note attribuée à une institution est fondée sur le pourcentage de demandes de communication auxquelles elle a répondu en retard. La Loi prévoit un délai de réponse obligatoire et suppose qu’une demande a été refusée dès lors qu’on n’y a pas répondu dans ce délai. La note est fonction des normes suivantes :

Pourcentage de présomptions de refus

Pourcentage de présomptions de refus

Remarque

Classement

0 – 5 %

Conformité idéale

A

5 – 10 %

Conformité substantielle

B

10 – 15 %

Conformité à la limite

C

15 – 20 %

Conformité inférieure à la norme

D

Plus de 20 %

Alerte rouge

F

 

Au cours de l’année écoulée, on a procédé à l’examen du rendement de 17 institutions. Les résultats apparaissent dans le tableau suivant, et le pourcentage de présomptions de refus (retards) comprend les demandes de l’année antérieure reportées sur le présent exercice.

 

CLASSEMENT DE 1998 À 2006

(1er avril au 30 novembre)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

AAC

-

-

-

-

-

-

F

21,9 %

F

38,7 %

A

3,8 %

ASFC

-

-

-

-

-

-

-

-

F

69,0 %

BAC

-

-

-

-

-

-

F

70 %

F

55,5 %

A

3,8 %

CIC

F

F

D

C

A

D

C

13,8 %

D

15,3 %

B

7,9 %

Fin

-

-

-

-

-

-

-

C

11,9 %

B

7,9 %

MAECI

F

F

F

D

B

D

F

28,8 %

F

60,1 %

D

17,2 %

MPO

-

-

F

F

A

A

B

5,2 %

C

12,7 %

B

5,9 %

CISR

-

-

-

-

-

-

-

F

39,1 %

A

0,0 %

GRC

-

-

-

-

-

-

-

F

79,0 %

F

67,0 %

IC

-

-

-

-

-

F

D

16,2 %

B

5,9 %

B

8,1 %

Jus

-

-

-

-

-

-

F

43,5 %

F

38,8 %

F

37,3 %

MDN

F

F

D

C

B

B

B

9,5 %

C

14,8 %

B

8,7 %

SC

F

A

-

-

A

B

D

18,2 %

D

18,9 %

F

21,9 %

SP

(SPPCC)

-

-

-

-

-

-

-

F

21,1 %

D

18,9 %

TC

-

F

F

C

D

D

B

7,2 %

B

9,2 %

D

16,6 %

TPSGC

-

-

-

-

F

C

D

17,7 %

B

7,3 %

B

9,7 %

 

 

De F à A

Neuf institutions ont amélioré leur rendement au cours de l’année écoulée : Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), Finances Canada (Fin), le ministère des Pêches et des Océans (MPO), la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), Bibliothèque et Archives Canada (BAC), le ministère de la Défense nationale (MDN) et Sécurité publique Canada (SP). Trois d’entre elles sont passées de F à A : bravo à AAC, la CISR et BAC pour avoir relevé le défi et décidé prioritairement de faire le nécessaire pour répondre rapidement aux demandes de communication.

Les six autres institutions qui ont amélioré leur classement (CIC, le MAECI, Fin, le MPO, le MDN et SP) ont plus de travail à faire, mais elles se sont dotées de solides plans pour accéder au niveau du respect idéal très prochainement.

Pas de changement

Cinq institutions sont restées au même niveau que l’an dernier : Industrie Canada (IC), Justice Canada (Jus), le Bureau du Conseil privé (BCP), Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Trois d’entre elles (Jus, le BCP et la GRC) ont, une fois encore, obtenu une mauvaise note : en fait, Jus et le BCP ont eu une mauvaise note trois ans de suite.

Les cadres supérieurs de deux de ces trois institutions (Jus et le BCP) ont été convoqués par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la vie privée et de l’éthique en octobre 2005 pour discuter du classement de leur institution en 2004-2005. Le BCP a promis de régler son problème de retard avant le 31 mars 2006 et Jus, avant le 31 mars 2008.

Il est particulièrement important, pour montrer la voie à toutes les autres institutions fédérales, que le ministère du Premier ministre et celui du ministre responsable de la Loi sur l’accès à l’informationréussissent à obtenir la note A. Les difficultés administratives qu’ils doivent régler sont peu de choses au regard de ce que d’autres institutions ont fait pour passer, en relativement peu de temps, de la note F à la note A.

Justice Canada – Il y a tout lieu d’espérer que Jus réussira à améliorer sa note l’année prochaine. Le ministère a consacré les ressources voulues et s’est doté des procédures nécessaires pour le faire. De plus, la haute direction surveille étroitement l’évolution de la situation.

Bureau du Conseil privé – Les problèmes semblent plus graves au BCP, malgré l’amélioration des procédures et l’augmentation des ressources. L’incapacité chronique du BCP à répondre à un nombre relativement peu élevé de demandes de communication (moins de 600 par an) est largement imputable à une procédure d’approbation fastidieuse et inusitée. Le coordonnateur de l’AIPRP du BCP n’a pas tous les pouvoirs délégués dont il aurait besoin pour répondre aux demandes. Par exemple, depuis septembre 2005, il peut invoquer des exceptions obligatoires, mais le pouvoir délégué d’appliquer les exceptions discrétionnaires prévues par la Loiappartient au SMA et à des titulaires de postes plus élevés (quelque 16 postes en tout). Les hauts fonctionnaires prennent les décisions discrétionnaires applicables à la communication des documents dont ils ont la responsabilité fonctionnelle. Ces fonctionnaires n’ont pas reçu de formation spéciale ni n’ont de connaissance spécialisée concernant les exigences de la Loi sur l’accès à l’information ou leurs obligations en tant que décideurs en vertu de la Loi.

Cette gestion très hiérarchisée, à peu près unique dans l’administration fédérale, ralentit la procédure, mais signifie aussi que les décideurs ne sont pas enclins à véritablement jouer la transparence.

Un examen aléatoire des dossiers n’a pas permis de conclure que les hauts fonctionnaires en question aient fait usage de leur pouvoir discrétionnaire pour appliquer les exceptions discrétionnaires prévues par la Loi. La plupart des dossiers ne contenaient pas de documents indiquant si les facteurs pour et contre la communication avaient été examinés ni l’importance respective qu’on y avait accordée. En fait, certains de ces hauts fonctionnaires semblaient parfaitement ignorants de la notion juridique de « pouvoir discrétionnaire » et des obligations que doivent remplir les décideurs lorsqu’ils prennent une décision discrétionnaire concernant des droits individuels.

Cette anomalie dans le système de délégation des pouvoirs au BCP est contraire aux déclarations des cadres supérieurs du Bureau qui s’étaient adressés au Comité à l’automne 2005. Les cadres avaient dit, en effet, que le coordonnateur de l’AIPRP serait investi des pleins pouvoirs décisionnels par voie de délégation. Ce même engagement avait été pris auprès du Commissaire à l’information, qui avait d’ailleurs, sur la foi de cette déclaration, autorisé le BCP à informer le Comité qu’il appuyait le plan d’action du Bureau pour régler le problème des retards.

Gendarmerie royale du Canada – Les résultats de la GRC sont lamentables. La GRC n’a pas de plan cohérent assorti de produits livrables et d’échéances. Elle a du mal à recruter, former et garder des analystes qualifiés. D’autres besoins opérationnels de la GRC passent systématiquement avant le programme d’AIPRP, et la haute direction ne surveille pas directement le rendement. Il est vrai que la Gendarmerie reçoit beaucoup de demandes de communication, mais elle peut et doit faire mieux.

Concernant les cinq institutions « à la traîne », le Commissariat a formulé des recommandations précises pour les aider à relancer leurs efforts. On peut prendre connaissance des résultats détaillés des fiches de rendement et des recommandations sur le site Internet du Commissariat.

De mal en pis

Deux institutions (Santé Canada (SC) et Transports Canada (TC))ont obtenu des résultats inférieurs à ceux de l’année dernière. SC est passé de la note D (18,9 %) à la note F (21,9 %) et TC, de la note B (9,2 %) à la note D (16,6 %, presque le double de l’année dernière).

Les ministères ont expliqué leurs résultats par une augmentation importante du nombre de demandes et un manque de personnel concomitant (35 % pour SC et 50 % pour TC). De plus, TC souffre toujours d’une pénurie de personnel, tandis que SC éprouve des difficultés à l’égard de la recherche de documents et des procédures de consultation et d’approbation.

Nous collaborerons avec les deux ministères pour dresser un plan qui leur permettra d’obtenir le respect idéal sans trop tarder.

Première fiche de rendement

Cette année, pour la première fois, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a fait l’objet d’un examen du rendement. Elle a obtenu une mauvaise note. Quelque 69 p. 100 des demandes de communication qu’elle a reçues entre le 1er avril et le 30 novembre 2006 ont été traitées en retard.

Ce faible rendement s’explique par un certain nombre de facteurs, dont le fait que l’institution est récente, qu’elle manque de ressources dans bien des domaines, qu’elle a reçu un nombre inattendu de demandes et qu’elle a du mal à recruter, à former et à garder des analystes de l’AIPRP.

Par contre, la direction de l’Agence a réagi rapidement, de façon constructive et avec détermination pour régler le problème des retards. D’importantes ressources supplémentaires ont été consacrées au programme d’AIPRP, un plan d’action a été dressé avec l’aide de Conseils et Vérification Canada, et le président et son comité exécutif ont mis en œuvre un système de suivi efficace.

L’ASFC escompte que tous les aspects de son plan d’action seront en place d’ici le 31 mars 2009, et il y a tout lieu de penser que le problème des retards sera probablement réglé plus tôt. Le Commissaire est convaincu que l’Agence sera un cas à donner en exemple dans le prochain rapport annuel. 

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