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... et les hauts

La bonne nouvelle de l’année a été la promesse électorale de l’actuel premier ministre Harper d’introduire prioritairement la « Loi sur la transparence du gouvernement». Cette Loi, qui est un ensemble de modifications exhaustives destinées à consolider la Loi sur l’accès à l’information, a été rédigée par le Commissariat à l’information à la demande du Comité permanent préélectoral sur l’accès à l’information, la protection de la vie privée et l’éthique. Elle a été approuvée par le Comité permanent, dont c’était l’une des dernières décisions avant les élections. Plusieurs des propositions contenues dans le projet de Loi sur la transparence du gouvernement ont également été entérinées par le juge Gomery dans son deuxième rapport.

À la fin de la période visée par ce rapport, le Parlement n’avait pas repris ses travaux, et, au moment où nous le rédigeons, il y a encore beaucoup d’inconnues, dont la question de savoir si le nouveau gouvernement va « se dégonfler » et comment les autres partis vont réagir au projet de Loi sur la transparence du gouvernement dans une situation de gouvernement minoritaire. Les Commissaires à l’information connaissent malheureusement bien l’aptitude des gouvernements à décevoir lorsqu’ils doivent tenir leurs promesses concernant la consolidation des droits d’accès. Même les gouvernements fraîchement portés au pouvoir, comme l’histoire l’atteste, perdent rapidement le courage et la détermination dont ils devraient faire preuve pour donner aux Canadiens des droits d’accès plus solides. Il demeure que, durant les 23 années qui se sont écoulées depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information, nous n’avons jamais été aussi près d’une réforme en profondeur et d’une consolidation de cette Loi.

La réforme nécessaire

La réforme est un besoin pressant. Année après année, Commissaire après Commissaire, le Parlement se fait rappeler que beaucoup de fonctionnaires, élus et non élus, ne comprennent toujours pas! Ils ne comprennent pas la notion de base selon laquelle, en adoptant la Loi sur l’accès à l’information en 1983, le Parlement voulait faire passer le pouvoir des mains des ministres et des bureaucrates aux mains des citoyens. Le Parlement voulait que les citoyens aient le droit, en vertu de la Loi, d’obtenir des faits et non pas des « effets », d’obtenir des documents bruts et non pas des messages digérés et d’avoir accès aux documents qu’ils voulaient et pas simplement à ceux que des fonctionnaires estimaient qu’ils pouvaient avoir accès.

Les ministres et les bureaucrates n’ont malheureusement pas reçu la note de service à ce sujet! Encore aujourd’hui, après 23 années d’application de la Loi sur l’accès à l’information, le mot d’ordre est bien trop souvent : comment résister à la transparence et sauver les meubles en ignorant les délais de réponse, en camouflant les documents embarrassants, en ne documentant pas les décisions, en excluant des documents et des institutions du champ d’application de la Loi sur l’accès à l’information et en surchargeant et en finançant insuffisamment l’organisme chargé de la surveillance.

Non, bien sûr que non, il n’y a pas que des mauvaises nouvelles. Il y a eu des progrès. Mais les dernières années nous ont fait clairement comprendre que les gouvernements continuent de se méfier de la Loi sur l’accès à l’information et du rôle de surveillance du Commissaire à l’information et d’y résister. À peine arrivé au pouvoir, le nouveau gouvernement a déjà intenté une action en justice contre le Commissaire à l’information pour contester des pouvoirs que celui-ci exerce depuis de nombreuses années et que même le très enclin au litige gouvernement Chrétien n’a jamais contestés.

Les utilisateurs, les médias, les universitaires, les juges, le Commissaire à l’information et les députés doivent rester vigilants à l’égard des pressions très réelles exercées par des gouvernements désireux de reprendre aux citoyens le pouvoir de déterminer quelle information est divulguée et quand elle l’est.

Toutes les mesures destinées à améliorer la responsabilisation du gouvernement qui ont été proposées par le juge Gomery, par les partis pendant la période électorale et par le gouvernement libéral en réponse au scandale des commandites supposent que soit alimenté un savoir non filtré sur ce qui se passe au gouvernement si l’on veut qu’elles soient véritablement efficaces. Il ne saurait y avoir de responsabilisation digne de ce nom ni de dissuasion réelle de la corruption et de la prévarication, sans la lumière crue de la transparence. C’était la raison des changements proposés par le Commissaire à l’information cette année sous la forme du projet de Loi sur la transparence du gouvernement.

Au cœur des modifications proposées, il y a l’obligation législative de créer des documents, assortie de sanctions en cas de non-conformité. Une fois la Loi adoptée, l’une des principales priorités de la fonction publique, sinon du gouvernement, sera de mettre au point des protocoles de création et de conservation des documents pour tous les secteurs d’activité et toutes les activités du gouvernement, de la dotation et la classification, en passant par la rémunération et les avantages sociaux, l’attribution de contrats, les subventions et contributions, les enquêtes et les vérifications, l’élaboration de politiques et d’avis et les activités de gestion. Pourquoi en faire une priorité? Parce que l’instauration de normes de création et de conservation des documents pour tous les secteurs d’activité sera un mode de défense prudent contre les accusations de non-conformité à la nouvelle obligation de créer des documents.

Le juge Gomery a, lui aussi, aperçu ce lien crucial entre la gestion des documents et une bonne gouvernance responsable. Voici ce qu’il avait à dire à ce sujet :

« La Commission convient avec le Commissaire à l’information que la tenue de dossiers devrait être obligatoire au gouvernement, et que l’obligation de produire une « piste papier » devrait être plus qu’une politique et être énoncée de manière explicite dans une loi. »

« Par conséquent, la Commission partage son opinion qu’il convient de modifier la Loi sur l’accès à l’information pour y stipuler que chaque agent ou employé d’un organisme du gouvernement a l’obligation de créer des dossiers documentant ses décisions et recommandations, et que toute dérogation à cette règle constituera une infraction. De plus, la Commission croit qu’il devrait également y avoir une législation autonome sur la tenue de dossiers, exigeant des fonctionnaires et des personnes agissant au nom du gouvernement qu’elles rassemblent, créent, reçoivent et saisissent les informations de manière à documenter les décisions et processus de décision ayant entraîné le déboursement de deniers publics. Cela permettrait de retracer l’évolution des politiques et programmes de dépenses, améliorerait la continuité des services gouvernementaux et des processus de décision, et permettrait d’entreprendre des examens et vérifications indépendants. On devrait indiquer clairement dans cette législation sur la tenue de dossiers que détruire délibérément des documents et déroger aux obligations de documentation serait un motif de congédiement. »

« La raison pour laquelle il convient de créer l’obligation légale de maintenir et de ne pas détruire des dossiers gouvernementaux, outre que cela correspond à des dispositions similaires du régime d’accès à l’information, est que cela fait plus que de faciliter l’accès du public à l’information, cela contribue aussi aux objectifs de bon gouvernement et d’imputabilité concordant avec le thème général des recommandations de la Commission. »

[Rapport Gomery, Rétablir l’imputabilité, Recommandations, pages 198 à 199)

L’obligation législative de créer des documents est effectivement une première mesure absolument indispensable, mais ce n’est qu’une première mesure. C’est tout le cycle de l’enregistrement de l’information gouvernementale qui doit être réglementé. Les directives fournies dans la Politique sur la gestion de l’information gouvernementale (Politique GIG) n’ont pas été appliquées dans une mesure acceptable. Il est temps d’adopter une loi exhaustive sur la gestion de l’information pour attribuer les responsabilités de surveillance et d’exécution de la loi, qui sont très floues à l’heure actuelle.

Pour l’instant, la seule loi qui donne précisément aux ministres le mandat de veiller à la façon dont l’information gouvernementale est gérée est la Loi sur l’accès à l’information. L’article 70 se lit comme suit :

70(1) (…) le ministre désigné [président du Conseil du Trésor] est responsable :

    1. du contrôle des modalités de tenue et de gestion des documents relevant des institutions fédérales dans le but d’en assurer la conformité avec la présente loi et ses règlements (…).

Cette disposition est le fondement législatif de la Politique GIG, et pourtant aucun président du Conseil du Trésor, dans les 23 ans d’existence de la Loi, n’a jamais commandé d’étude sur les répercussions des pratiques de gestion de l’information sur le droit d’accès. Oui, c’est vrai, la Direction du dirigeant principal de l’information du Secrétariat du Conseil du Trésor a, au cours des années, procédé à des études sur l’efficacité et des études sur le cybergouvernement, adopté des mesures et des normes d’approvisionnement et pris toutes sortes d’autres mesures importantes et valables, mais elle ne s’est presque jamais intéressée au mandat législatif.

Le Commissariat à l’information a l’intention de surveiller de près la façon dont le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) remplit les obligations que lui impose la Loi sur l’accès à l’information, et ce dont nous parlons est peut-être son obligation la plus importante. Les autres sont de veiller à ce que toutes les institutions gouvernementales recueillent des statistiques annuelles sur l’application de la Loi sur l’accès à l’information et en rendent compte. Pendant presque 23 ans, le SCT s’est contenté de recueillir des données descriptives de base, par exemple sur le nombre de demandes, les catégories de demandeurs, les exceptions invoquées, etc. Il n’existe pas de statistiques sur l’exécution et les résultats. Par exemple, les institutions gouvernementales ne sont pas tenues de publier le pourcentage de demandes auxquelles on répond tardivement, qui constitue un indicateur sûr de la santé de l’administration de l’accès à l’information dans n’importe quelle institution. Si le projet de Loi sur la transparence du gouvernement est adopté, il sera obligatoire de recueillir des données de base sur les résultats.

Le nouveau projet de Loi sur la transparence du gouvernement, que le Commissaire a présenté au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection de la vie privée et de l’éthique en octobre 2005, comporte les caractéristiques suivantes :

  1. Toutes les exceptions devraient être discrétionnaires et assorties d’un critère subjectif. Elles peuvent toutes être annulées au nom de l’intérêt public. De la sorte, le Parlement ferait clairement comprendre qu’il s’agit d’une loi sur la transparence et non un code du secret et que la solution par défaut est la divulgation.
  2. Les fonctionnaires devraient être tenus d’étayer leurs décisions, leurs actions, leurs considérations et leurs délibérations par des documents. Cette loi et le droit d’accès n’ont aucune valeur si les fonctionnaires ne conservent pas les documents nécessaires et remplissent leurs fonctions dans une culture orale.
  3. Les derniers vestiges du secret gouvernemental non accessibles à l’examen à savoir les documents confidentiels du Cabinet, devraient être assujettis à l’application de la Loi et à la compétence du Commissaire en matière d’examen. Le principe de la confidentialité des documents du Cabinet risque d’être appliqué trop largement et de façon trop intéressée par les gouvernements lorsqu’il n’existe pas d’organe de surveillance indépendant.
  4. La Loi d’accès doit s’appliquer intégralement à tous les mécanismes gouvernementaux par lesquels les fonds publics sont dépensés ou les tâches gouvernementales sont exécutées. Il faudrait, bien entendu, inclure l’ensemble des sociétés d’État, des fondations, des hauts fonctionnaires du Parlement et des cabinets de ministre, ainsi que le Cabinet du premier ministre. Le droit de savoir est très compromis lorsque des gouvernements ont le pouvoir discrétionnaire de décider quelles entités et, par conséquent, quels documents seront assujettis ou non au droit d’accès. L’objet de la Loi sur l’accès à l’information était précisément de supprimer le caractère capricieux des décisions concernant l’accès aux documents du gouvernement : il est temps de supprimer le caractère capricieux des décisions concernant les entités qui doivent être assujetties à la Loi.
  5. Parallèlement au principe d’application intégrale de la Loi, il y a le principe que la Loi devrait constituer un code complet équilibrant transparence et secret. Les dispositions relatives au secret énoncées dans d’autres lois ne devraient plus être exécutoires, perpétuelles et exclues de l’application des critères de secret associés aux exceptions sur le fond prévues par la Loi. L’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information, qui énonce cette exception de catégorie, exécutoire et sans échéance, devrait être abrogé.


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