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B. Le Commissaire à l’information et les tribunaux

I. Affaires réglées

Le Commissaire à l'information du Canada c. Le Procureur général du Canada et Mel Cappe, C.S.C. 31065, Cour suprême du Canada (pour plus de détails, voir le Rapport annuel 2004-2005, p. 61)

Nature de l’instance

Cette instance renvoie à l’appel de la décision rendue le 25 mars 2004 par Madame le juge Dawson dans Procureur général du Canada et al. c. Commissaire à l’information du Canada, 2004 C.F. 431, concernant le groupe E (secret liant l’avocat et son client), une demande adressée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale. Dans la procédure relative au groupe E, la juge Dawson a rejeté la demande du procureur général du Canada et de Mel Cappe contre le Commissaire à l’information visant à obtenir i) une déclaration attestant que le Commissaire n’est pas compétent pour exiger la production de certains documents présumés assujettis au secret professionnel et ii) une ordonnance de certiorari annulant l’ordre du Commissaire à l’information visant à contraindre la production d’un (1) document présumément assujetti au secret professionnel.

Remarque : La cause Procureur général du Canada et al. c. Commissaire à l’information du Canada, 2004 C.F. 43, et l’appel Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l’information), 2005 C.A.F. 199, ont fait l’objet de comptes rendus dans un certain nombre de rapports annuels adressés antérieurement au Parlement, notamment dans le rapport annuel 2004-2005 du Commissaire à l’information (p. 61-63). L’issue de l’appel n’était cependant pas encore connue à ce moment-là.

Les faits

Au cours de l’enquête sur les six plaintes relatives à la réponse faite par le responsable du Bureau du Conseil privé aux demandes d’accès à des exemplaires des emplois du temps de l’ex-premier ministre depuis l’exercice ou l’année civile 1994 jusqu’au 25 juin 1999, le Commissaire à l’information a signifié à Mel Cappe, alors greffier du Conseil privé, un subpœna duces tecum exigeant que celui-ci se présente pour témoigner et lui apporte certains documents.

M. Cappe a refusé de fournir au Commissaire à l’information onze documents répondant, selon lui, à l’assignation. Il a, en lieu et place, fourni une description générale des onze documents. La raison pour laquelle le Commissaire à l’information n’a reçu qu’une description et non le contenu des onze documents en question est que le gouvernement estimait qu’ils étaient protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client et n’étaient donc pas assujettis au droit d’examen à première vue du Commissaire.

Malgré l’argument du secret professionnel, le Commissaire à l’information a ordonné la production de l’un des onze documents. Selon la description de ce document, il s’agissait d’un avis juridique sous forme de note de service adressé au Bureau du Conseil privé en réponse aux demandes d’accès. L’avis juridique était antérieur à la plainte adressée au Commissaire à l’information et, par conséquent, au début de l’enquête du Commissaire.

En réponse à l’ordonnance de production, M. Cappe a remis le document au représentant du Commissaire à l’information. Mais, entre-temps, le gouvernement et M. Cappe ont fait une demande de contrôle judiciaire contre le Commissaire à l’information pour obtenir a) une déclaration de la Cour fédérale attestant que les onze documents visés par l’assignation étaient protégés par le secret professionnel et que le Commissaire à l’information n’était donc pas compétent pour obtenir la production de ces documents par la contrainte et b) une ordonnance de certiorari annulant, après coup, l’ordonnance de production du document obtenu par le Commissaire.

Cette demande a été réglée, parmi d’autres, par la Cour fédérale le 25 mars 2004. Madame le juge Dawson a conclu que le paragraphe 36(2) de la LAI accorde au Commissaire à l’information un droit d’accès à première vue aux documents protégés par le secret professionnel. Ce faisant, elle a rejeté l’argumentation du gouvernement en faveur d’une interprétation restrictive qui aurait exigé du Commissaire à l’information qu’il prouve que la production du document était absolument nécessaire à son enquête avant d’ordonner sa production. Ce genre d’interprétation restrictive, a estimé la juge Dawson, est contraire au principe de clarté linguistique du Parlement, énoncé dans la Loi. À l’appui de sa décision, la juge Dawson a fait remarquer, entre autres, la structure générale de la Loi, son mandat fondamental d’examen indépendant et la clarté linguistique du paragraphe 36(2) de la Loi. La juge Dawson a également fait remarquer que la communication de documents protégés par le secret professionnel au Commissaire à l’information ne compromet pas ce secret et que la question avait déjà été tranchée par la Cour d’appel fédérale dans le cas Ethyl, Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Environnement) (2000), 187 D.L.R. (4th) 127 (C.A.F.), (dossier de la Cour d’appel n° A-761-99), demande d’autorisation de faire appel devant la C.S.C. rejetée, [2000], dossier de la C.S.C. n° 27956.

Dans cet appel, le procureur général et Mel Cappe ont contesté la décision de la juge Dawson en soutenant, entre autres, que le Commissaire à l’information est tenu de prouver l’absolue nécessité d’obtenir des documents protégés par le secret professionnel avant d’en ordonner la production au cours de son enquête confidentielle.

Questions en litige

Le juge saisi de la demande a-t-il interprété correctement le paragraphe 36(2) de la Loi compte tenu

1. de la clarté linguistique du paragraphe 36(2) de la Loi,

2. des objectifs stratégiques du gouvernement que le Parlement est censé réaliser par le biais de la Loi et du rôle du Commissaire à l’information,

3. du fait que la pertinence du document en question pour l’enquête effectuée par le Commissaire à l’information doit être déterminée par le Commissaire lui-même?

Issue de l’affaire

L’appel a été entendu le 4 mai 2005, et la décision a été rendue le 27 mai 2005. Le juge Malone a rédigé les motifs de la décision pour le compte des juges Desjardins, Noël et lui-même.

La Cour a donné une interprétation restrictive du paragraphe 36(2) de la Loi. La décision Ethyl a été écartée. Les documents accessoires que le Commissaire à l’information a été autorisé à consulter dans Ethyl avaient été créés avant que les documents aient été demandés, et ils devaient servir à déterminer la véracité d’une prétention selon laquelle les documents demandés n’existaient pas. Dans Ethyl,la Cour a conclu que ces documents étaient donc nécessaires et qu’ils devaient être remis au Commissaire à l’information en vertu de l’article 46 de la Loi. Elle a estimé que cette conclusion n’avait pas d’effet déterminant eu égard à la question de savoir si un document rédigé après une demande d’accès pourrait être accessible au Commissaire à l’information en vertu du paragraphe 36(2) de la Loi.

La Cour a fait remarquer que le secret professionnel est plus qu’une règle de la preuve : c’est une règle du droit fondamentale et essentielle, qui a un statut particulier. À ce titre, elle doit être aussi absolue que possible et ne doit être écartée que dans des circonstances particulières. Lorsque la loi permet de passer outre au secret professionnel dans un but précis, elle doit être interprétée de façon aussi restrictive que possible. Les deux parties à l’instance sont convenues que le Commissaire à l’information a le pouvoir d’examiner des renseignements refusés à un demandeur en vertu de l’article 23 de la Loi parce qu’ils sont protégés par le secret professionnel. Cependant, le procureur général a fait valoir que le Commissaire à l’information n’avait pas le pouvoir d’examiner des documents accessoires.

La Cour a fait remarquer que le Commissaire à l’information pouvait s’opposer à l’intérêt de l’institution gouvernementale à qui des renseignements sont demandés, puisqu’il peut, en vertu du paragraphe 42(1) de la Loi, entamer une procédure de contestation judiciaire pour tout refus de communiquer des documents demandés.

Compte tenu de ces deux considérations, la Cour a conclu que tout recours du Commissaire à l’information aux pouvoirs que lui confère l’alinéa 36(1)a) et le paragraphe 36(2) de la Loipour obtenir le document demandé en l’occurrence transgresserait inutilement le secret professionnel du point de vue de l’application de la loi habilitante. Comme cette transgression n’est permise que lorsqu’elle est absolument nécessaire, la Cour a estimé que le Commissaire à l’information n’a pas le pouvoir de contraindre l’institution à produire la note de service (avis juridique) en l’espèce.

La Cour a également renvoyé à Pritchard c. Ontario (Commission des droits de la personne), [2004] 1 R.C.S. 809, où la Cour suprême du Canada a expliqué que le législateur peut abroger le secret professionnel en éliminant le principe de confidentialité, mais que la question de savoir si le secret professionnel peut être transgressé en raison de l’intention explicite du législateur est, quant à elle, controversée.

En l’espèce, selon la Cour, le document en question avait été rédigé pour fournir un avis juridique sur la façon de répondre à la demande d’accès, et le Parlement ne saurait avoir prévu qu’une institution gouvernementale ne jouirait pas de la possibilité d’obtenir un avis juridique confidentiel dans ce cas. Par conséquent, le principe de confidentialité existait, et il doit être confirmé si la production du document n’est pas nécessaire pour prévenir un « effet de dissuasion » qui pourrait décourager le gouvernement de se confier sans réserve à ses conseillers juridiques.

La Cour a estimé que la juge Dawson avait donc commis une erreur en adoptant une interprétation finaliste et libérale du paragraphe 36(2), puisque le rôle fondamental et essentiel du secret professionnel dans le système juridique dicte une interprétation restrictive.

L’appel du procureur général a été accueilli.

Le Commissaire à l’information a demandé l’autorisation de faire appel de la décision devant la Cour suprême du Canada, mais sa demande a été rejetée le 17 novembre 2005 (dossier 31065 de la C.S.C.).

Francis Mazhero c. Commissaire à l’information du Canada, T-313-04, Cour fédérale, selon le juge P. Lafrenière, 5 janvier 2006 (pour plus de détails, voir le rapport annuel 2004-2005, p. 63)

Nature de l’instance

Cette instance renvoie à une requête du Commissaire à l’information visant à obtenir une ordonnance annulant une demande de contrôle judiciaire contre lui-même.

Les faits

M. Mazhero, qui se représentait lui-même, a demandé le contrôle judiciaire de deux « décisions » du Commissaire à l’information. La première avait trait à une demande adressée à M. Mazhero pour qu’il fournisse la preuve qu’il avait déposé une demande d’accès à la GRC en vertu de la Loi. La seconde avait trait à une suggestion faite à M. Mazhero pour qu’il autorise le Commissaire à l’information à transmettre une copie de la demande d’accès à la GRC.

M. Mazhero a demandé une ordonnance pour annuler ces « décisions » ainsi qu’une ordonnance de mandamus pour ordonner au Commissaire à l’information de recommander que la GRC communique les documents que le requérant disait avoir demandés. Le Commissaire à l’information a déposé une requête pour être supprimé comme intimé et pour annuler la demande au motif qu’elle n’avait aucune chance de succès.

Le 17 juin 2004, le juge Rouleau a ordonné de supprimer la Commission comme intimée et fait savoir que la Cour entendrait la requête en annulation.

M. Mazhero s’est opposé à la requête en annulation du Commissaire à l’information au motif que celui-ci n’était pas habilité à déposer cette requête puisqu’il n’avait pas déposé d’avis de comparution.

Questions en litige

1) Le Commissaire à l’information était-il habilité à déposer la requête?

2) La requête devrait-elle être annulée?

Conclusion dans chaque cas

Concernant la première question, le fait qu’un avis de comparution n’a pas été déposé n’a pas d’importance. M. Mazhero savait parfaitement et à l’avance que le Commissaire à l’information s’opposerait à la demande, et rien n’indique qu’il ait subi un préjudice en raison de l’absence de cet avis. Quoi qu’il en soit, toute lacune dans la démarche du Commissaire à l’information est corrigée par la décision du juge Rouleau d’autoriser la requête.

Concernant la deuxième question, les demandes adressées par le Commissaire à l’information pour que M. Mazhero fournisse certains renseignements et que le Commissaire puisse communiquer avec la GRC étaient des mesures administratives. Il ne s’agissait pas de « décisions » au sens du paragraphe 18(1) de la Loi sur les cours fédérales. Les droits et les intérêts de M. Mazhero n’ont pas été compromis par les demandes du Commissaire à l’information. Rien n’indique non plus que le Commissaire à l’information ait refusé de faire enquête sur les plaintes, et un bref de mandamus n’est donc pas justifié.

Issue de l’affaire

La demande de contrôle judiciaire a été jugée sans aucune chance de succès, et la requête en annulation a été accueillie.

Matthew Yeager c. Commission nationale des libérations conditionnelles, Service correctionnel du Canada; Commissaire à l’information du Canada(le Commissaire); Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile; Procureur général, T-1644-04, Cour fédérale, 3 février 2006 (pour plus de détails, voir le rapport annuel 2004-2005, p. 64)

Cette demande de contrôle judiciaire contre le Commissaire à l’information a été abandonnée par le demandeur la veille de l’audience devant la Cour fédérale.

Commissaire à l’information c. Ministre de l’Industrie , T-53-04, T-1996-04, Cour fédérale (pour plus de détails, voir le rapport annuel 2003-2004, p. 56, et le rapport annuel 2004-2005, p. 57)

Ces demandes de contrôle judiciaire, qui visaient à obtenir des ordonnances exigeant que le statisticien en chef communique les données nominales du recensement de 1911 (compte tenu que plus de 92 ans s’étaient écoulés), ont été abandonnées après que le statisticien en chef a transféré les documents aux Archives nationales, de sorte que toutes les données nominales du recensement de 1911 sont devenues entièrement accessibles au public sur son site Web à la fin du mois de juillet 2005. Le statisticien en chef a pris cette mesure lorsque le gouvernement a introduit des modifications à la Loi sur la statistiquepour instaurer des règles de communication de données de recensement historiques et des futures données de recensement.

Commissaire à l’information c. Ministre de l’Industrie, T-421-04 Cour fédérale, selon le juge Kelen, 13 février 2006 (pour plus de détails, voir le rapport annuel 2003-2004, p. 54, et le rapport annuel 2004-2005, p. 57)

Nature de l’instance

Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire déposée en vertu de l’alinéa 42(1)a) de la Loi sur l’accès à l’information (la Loi).

Les faits

Dans cette demande, le directeur du Secrétariat national algonquin demandait à Statistique Canada (qui fait partie du ministère de l’Industrie), des données des recensements de 1911, 1921, 1931 et 1941 pour certains districts des provinces de l’Ontario et du Québec. La demande a été faite pour le compte de trois bandes algonquines (les « bandes algonquines ») qui avaient obtenu du financement fédéral pour faire des recherches préalables et préparer une revendication territoriale. Cette revendication territoriale suppose la présentation d’éléments de preuve attestant une continuité en termes d’affiliation à la communauté et d’utilisation et d’occupation des terres. Sans les données de recensement, il manquait aux bandes algonquines la preuve de l’occupation systématique des terres au cours du XXe siècle jusqu’en 1951.

Les bandes algonquines ont proposé que les données de recensement soient communiquées à un ethnohistorien qui faisait des recherches sur la revendication territoriale pour leur compte. Celui-ci était disposé à ne pas communiquer les données qui n’avaient pas trait aux ancêtres des bandes pour respecter le caractère confidentiel des renseignements personnels qui, dans les documents, portaient sur des personnes d’origine non autochtone.

Malgré la proposition des bandes, le statisticien en chef a refusé l’accès aux documents en vertu du paragraphe 24(1) de la Loi. Cette disposition prévoit que le responsable d’une institution gouvernementale doit refuser de communiquer un document qui contient des renseignements dont la divulgation est limitée par une disposition énoncée dans une annexe de la Loi. Cette annexe elle-même comprend l’article 17 de la Loi sur la statistique, L.R.C. (1985), ch. S-19, qui prévoit la limitation de la communication des données de recensement individuelles.

Les bandes algonquines ont adressé une plainte au Commissaire à l’information, qui a fait enquête et recommandé que les documents soient communiqués en vertu de l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Statistique Canada a refusé d’obtempérer. Le 12 janvier 2003, le Commissaire à l’information a donc déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision de refuser l’accès aux données des recensements de 1911, 1921, 1931 et 1941.

Par la suite, la Loi sur la statistique a été modifiée pour exiger la publication des données de recensement après un délai de 92 ans. Compte tenu de cette modification, Statistique Canada a publié les données du recensement de 1911. La demande de contrôle judiciaire a été ultérieurement modifiée compte tenu du fait que l’accès aux données du recensement de 1911 n’était plus un motif de litige entre les parties.

Questions en litige

Les questions définies par la Cour étaient les suivantes :

1. Les données de recensement sont-elles nécessaires à la revendication territoriale des bandes algonquines?

2. Les données de recensement sont-elles, en l’espèce, assujetties à une exigence de production selon la Loi?

3. L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 est-il une « loi ou [une] autre règle de droit » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique?

4. L’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels est-il « loi ou [une] autre règle de droit » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique?

5. Qu’entend-on par « renseignements mis à la disposition du public » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique?

6. Au cas où l’intimé ne serait pas autorisé à communiquer des données de recensement en vertu de l’article 17 de la Loi sur la statistique, quel serait l’effet de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982?

Conclusions

1. Les données de recensement sont-elles nécessaires à la revendication territoriale des bandes algonquines?

La Cour s’est dite convaincue que les données de recensement demandées étaient nécessaires et importantes pour que les bandes algonquines puissent correctement étayer leur revendication territoriale.

2. Les données de recensement sont-elles, en l’espèce, assujetties à une exigence de production selon la Loi sur l’accès?

La Cour a rejeté l’argument du gouvernement selon lequel l’article 24 de la Loi interdit de communiquer les données de recensement. Elle a fait remarquer que, s’il est vrai que le paragraphe 24(1) de la Loi incorpore par renvoi la limitation énoncée à l’alinéa 17(1)b) de la Loi sur la statistique, le paragraphe 17(2) autorise le statisticien en chef à permettre la communication de « renseignements mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit ».

Par conséquent, si les données de recensement sont des « renseignements mis à la disposition du public en vertu d’une loi ou de toute autre règle de droit », le statisticien en chef a le pouvoir discrétionnaire d’autoriser leur communication. La divulgation des données de recensement ne serait alors pas interdite par la Loi.

3. L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 est-il une « loi ou [une] autre règle de droit » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique?

L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 accorde une protection constitutionnelle aux droits ancestraux et droits issus de traités qui existent déjà en vertu d’accords sur des revendications territoriales ou aux droits qui peuvent être acquis. La Cour a fait remarquer qu’il serait contraire à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 que le gouvernement ait en sa possession les preuves dont des Autochtones ont besoin pour étayer leurs revendications territoriales et n’y donne pas accès.

La Cour, citant des décisions rendues par la Cour suprême du Canada, a examiné les obligations du gouvernement dans ses rapports avec les Autochtones. Elle a fait remarquer que, parmi ces obligations, il y a celle d’agir honorablement et de négocier de bonne foi les titres fonciers autochtones. Appliquant ces principes à l’espèce, la Cour a estimé que l’obligation d’agir honorablement imposée au gouvernement suppose des négociations de bonne foi donnant lieu à un règlement juste. Comme les titres ancestraux supposent la preuve d’une continuité entre l’occupation actuelle du territoire revendiqué et l’occupation antérieure à l’affirmation de la souveraineté, l’obligation d’honneur du gouvernement entraîne un devoir fiduciaire à l’égard des données de recensement qui ont trait aux droits ancestraux sur les territoires en jeu et elle suppose que le gouvernement communique les données de recensement en sa possession qui sont susceptibles d’attester la continuité de l’occupation.

La Cour a conclu que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et l’obligation coutumière du gouvernement d’agir honorablement, de bonne foi et à titre de fiduciaire à l’égard des revendications territoriales autochtones sont une « loi ou [une] autre règle de droit » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique.

4. L’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels est-il « loi ou [une] autre règle de droit » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique?

La Cour a fait remarquer que l’alinéa 8(2)k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels autorise la communication de renseignements personnels à n’importe quelle bande indienne ou à toute personne les représentant dans le but d’analyser ou de confirmer des revendications territoriales, des litiges ou des griefs de la part d’Autochtones du Canada. Elle a conclu que cela constitue une « loi ou [une] autre règle de droit » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique.

5. Qu’entend-on par « renseignements mis à la disposition du public » au sens de l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique?

Interprétant les termes « renseignements mis à la disposition du public », employés à l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique, la Cour a rejeté l’argument du gouvernement selon lequel cela suppose que les renseignements soient « accessibles, en raison d’un droit ou d’une certitude juridique, à toute la population ». Elle a plutôt estimé que le sens des termes « mis à la disposition du public » devait être interprété de façon libérale.

La Cour a reconnu que les données de recensement étaient précisément le genre d’information dont, selon la Loi sur la protection des renseignements personnels, le Parlement avait prévu la publication. Entre-temps, en raison de la Loi constitutionnelle, le gouvernement a l’obligation de fournir ce type de renseignements aux Autochtones. C’est dans cet esprit que la Cour a estimé que les termes « mis à la disposition du public » doivent s’entendre comme ayant le sens de « membres du public » et non de la population comme tout.

La Cour a par ailleurs déclaré que, si tel n’était pas le cas, le gouvernement ne s’était de toutes façons pas acquitté de sa tâche en vertu de l’article 48 de la Loi, qui prévoit la possibilité de refuser l’accès. La raison en est que la Cour n’était pas convaincue que le gouvernement avait raison d’interpréter les termes « mis à la disposition du public » comme il le faisait.

6. Au cas où l’intimé ne serait pas autorisé à communiquer des données de recensement en vertu de l’article 17 de la Loi sur la statistique, quel serait l’effet de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982?

L’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit que toute loi incompatible avec la Constitution du Canada est inopérante dans la mesure précise de son incompatibilité. Par conséquent, si l’article 17 de la Loi sur la statistique était entendu comme interdisant la communication des données de recensement en vertu de la LAI, cette disposition serait incompatible avec l’article 35 de la Loi constitutionnelle, qui impose au gouvernement l’obligation constitutionnelle de fournir aux bandes algonquines les parties des documents dont elles ont besoin pour étayer leur revendication territoriale. Ainsi, en raison de l’article 52, l’article 17 serait inopérant dans la mesure où il serait incompatible avec l’article 35 de la Constitution, à moins qu’il puisse être justifié. La Cour a par ailleurs rejeté l’argument selon lequel l’article 17 pourrait remplir le critère permettant de justifier une ingérence dans les droits ancestraux selon l’article 35 de la Loi constitutionnelle.

Issue de l’affaire

La demande de contrôle judiciaire a été accueillie. La Cour a annulé la décision de refuser la communication des documents et renvoyé la décision au statisticien en chef, qu’elle a invité à examiner l’alinéa 17(2)d) de la Loi sur la statistique et à communiquer les données des recensements de 1921, 1931 et 1941 à l’ethnohistorien au service des bandes algonquines à la condition qu’il s’engage à respecter le caractère confidentiel des renseignements personnels ayant trait aux personnes d’origine non autochtone.

Prochaines étapes

Cette décision a fait l’objet d’un appel (dossier A-107-06). Nous rendrons compte de l’issue de l’appel dans le prochain rapport annuel.



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