Chapitre 6 : Information ouverte

En 2011, le gouvernement du Canada a fait du gouvernement ouvert une priorité dans son discours du Trône, en s’engageant à fournir aux Canadiens des données ouvertes, de l’information ouverte et un dialogue ouvertNote de bas de page 1. Peu de temps après, il s’est joint au Partenariat pour un gouvernement transparent et s’est engagé, dans deux plans d’action distincts, à accroître la transparence, la responsabilisation, l’engagement civique et la confiance envers le gouvernementNote de bas de page 2.

Comme en fait mention le deuxième plan d’action du Canada, « [l]a communication proactive des données et informations représente le point de départ de toutes les autres activités du gouvernement ouvert. C’est la base sur laquelle sont basés tous les autres aspects du Plan d’action du Canada Note de bas de page 3».

En 2014, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié la Directive sur le gouvernement ouvert, qui instaure une position d’ouverte par défaut et requiert que les institutions fédérales maximisent la publication de données et d’information, dans le but d'opérer un changement fondamental dans la culture du gouvernementNote de bas de page 4. À l’issue de la publication de cette directive, la commissaire a recommandé au Président du Conseil du Trésor que le gouvernement adopte une approche intégrée à l’égard du gouvernement ouvert et qu’un engagement fondamental et essentiel à la création d’une véritable culture d’ouverture par défaut consiste à moderniser la LoiNote de bas de page 5.

La Loi devrait être modifiée pour refléter les initiatives du gouvernement en matière de gouvernement ouvert, y compris des exigences supplémentaires pour la divulgation proactive. Ce type d’approche va codifier ces initiatives et assurer la conformité par rapport aux exigences de divulgation proactive soumises à une surveillance indépendante.

Obligation de publier les renseignements d’intérêt public

Plusieurs lois provinciales sur l’accès à l’information imposent une obligation aux institutions en matière de publication proactive pour l’information d’intérêt public, peu importe si une demande d’accès à cette information a été faite ou nonNote de bas de page 6. La Loi ne contient pas d’obligation de ce genre.

Parmi les cas où une divulgation proactive serait clairement dans l’intérêt public, il y a ceux où le gouvernement détient des renseignements pouvant être utilisés pour empêcher un risque de dommage considérable, ou comme dans la catastrophe à Lac-Mégantic, pour divulguer de façon proactive des renseignements au sujet des mesures prises par le gouvernement en réponse à un tel événement, ainsi que tout autre renseignement existant qui pourrait présenter un intérêt pour le public.

La loi sur l’accès à l'information en Colombie-Britannique exige que les institutions divulguent l'information de façon proactive lorsqu’il est clairement dans l'intérêt du public de le faire.

La commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la province a récemment fait mention de cette exigence et a constaté que le ministère des Forêts, des Territoires et des Opérations de ressources naturelles n’avait pas respecté son obligation en ne divulguant pas de façon proactive les résultats des rapports d'inspection portant sur un barrage défaillant.

Le barrage a fini par céder et a causé de grands dommages aux maisons et aux terres agricoles en aval. La commissaire provinciale était d'avis que « les renseignements sur le risque de rupture du barrage n'étaient pas connus du public et que, si le public en avait pris connaissance, la population locale, à tout le moins, aurait exercé des pressions sur le gouvernement pour qu'il prenne des mesures correctives » [Traduction].

Se reporter au rapport d'enquête F13-05 « Public Body Disclosure of Information under Section 25 of the Freedom Of Information And Protection Of Privacy Act » (2 décembre 2013).

La divulgation proactive d’information qui présente clairement un intérêt public :

  • fournira plus d’information au public lui permettant de juger de façon efficace l’intervention du gouvernement face aux enjeux d’intérêt public;
  • permettra au public de faire pression sur le gouvernement pour qu’il prenne des mesures correctives pour prévenir les dommages;
  • atténuera l’incidence des événements d’intérêt public sur le système d’accès à l’information en réduisant le nombre de demandes d’accès à l’information que le public soumet à une institution.

Recommandation 6.1

La commissaire à l’information recommande que les institutions soient tenues de publier de façon proactive l’information qui est clairement d’intérêt public.

Système de publication proactive de renseignements

L’article 5 de la Loi requiert que les institutions publient certains renseignements au sujet de leur organisation chaque année, notamment les descriptifs suivants :

  • l’institution et ses responsabilités;
  • toutes les catégories de documents qui relèvent de celle-ci;
  • tous les manuels utilisés par ses employés.

Ces descriptifs, appelés répertoires, étaient destinés au public afin de lui indiquer quels renseignements les institutions fédérales détenaient et le type de renseignements généraux pouvant faire l’objet d’une demande. Cette approche est courante dans les lois plus anciennes sur l’accès à l’information.

La tendance observée dans des juridictions comparables, de même que dans les lois types, est l’utilisation de systèmes de publication proactive de renseignementsNote de bas de page 7. Ces lois sur l’accès à l’information contiennent des systèmes de publication qui requièrent la divulgation périodique de certaines catégories générales de documents, comme les politiques et les procédures, les procès-verbaux de réunions, les rapports annuels et les renseignements financiers. En général, ces documents doivent être accessibles au public par l’intermédiaire du site Web de l’institution et tenus à jourNote de bas de page 8.

Les institutions sont tenues par politique ou directive de divulguer certains renseignements de manière proactive. Tel qu’il est décrit ci-dessus, la Directive sur le gouvernement ouvert instaure une position d’ouverture par défaut à l’échelle du gouvernement du Canada et vise à maximiser la diffusion de données et de renseignements ouverts. D’autres politiques exigent que les institutions divulguent de façon proactive certains types de renseignements sur les frais de voyage et d’accueil ainsi que des renseignements sur les contrats, les subventions, les prêts et les contributionsNote de bas de page 9. Cependant, ces exigences ne sont pas codifiées dans une loi.

Une exigence selon laquelle les institutions devraient adopter un système de publication proactive soutiendrait l’objectif de gouvernement ouvert du gouvernement en vue de créer une culture d’ouverture par défaut et constituerait un outil pour mettre en œuvre la Directive sur le gouvernement ouvert. De plus, elle :

  • assurerait la publication proactive d’information clé;
  • transformerait le cadre d’accès d’un système réactif à un système proactif;
  • atténuerait le besoin de faire des demandes d’accès;
  • réduirait les délais pour obtenir de l’information.

Recommandation 6.2

La commissaire à l’information recommande d’imposer aux institutions gouvernementales l’obligation d’adopter des systèmes de publication proactive de renseignements en accord avec la Directive sur le gouvernement ouvert.

Le Budget principal des dépenses dresse la liste des subventions et contributions totales suivantes transférées en 2014-2015 :

Santé Canada : 1 683 745 108 $
Emploi et développement social Canada : 1 227 675 995 $
Patrimoine canadien : 1 187 709 835 $
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (subventions seulement) : 1 015 471 014 $
Conseil de recherches en sciences humaines (subventions seulement) : 666 664 097 $
Industrie Canada : 557 723 370 $

Les institutions sont tenues de divulguer de façon proactive des renseignements limités au sujet des subventions, prêts et contributions de plus de 25 000 $ octroyés à des tiersNote de bas de page 10. Elles n’ont pas l’obligation de publier de façon proactive des renseignements au sujet des subventions, prêts ou contributions de moins de 25 000 $. En outre, elles ne sont pas tenues de publier de façon proactive les modalités associées à ces subventions, prêts ou contributions, ni les renseignements sur l’état du remboursement et le respect des modalités.

Tel qu’il est expliqué au chapitre 4, à l’heure actuelle certains récipiendaires de ces prêts, subventions et contributions ont compté sur l’article 20 de la Loi (qui traite des renseignements sur les tiers) pour s’opposer à la divulgation. Pourtant, le gouvernement dépense beaucoup de fonds publics dans le cadre des programmes de subventions, prêts et contributions. Une plus grande transparence en ce qui a trait aux dépenses de ces fonds publics améliorerait la responsabilisation en garantissant que les Canadiens puissent évaluer si cet argent est dépensé de manière responsable et si les récipiendaires respectent les modalités de remboursement.

La commissaire recommande que les exigences relatives à la divulgation proactive de la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada soient étendues à l’ensemble des subventions, prêts et contributions. De plus, la commissaire recommande la divulgation proactive du remboursement et de la conformité par rapport aux modalités des subventions, prêts ou contributions accordés par le gouvernementNote de bas de page 11.

Recommandation 6.3

La commissaire à l’information recommande d’intégrer dans les systèmes de publication proactive une exigence selon laquelle les institutions doivent publier les renseignements au sujet de l’ensemble des subventions, prêts ou contributions accordés par le gouvernement, y compris l’état du remboursement et le respect des modalités de l’entente.

Certaines lois en matière d’accès à l’information obligent les institutions à publier les renseignements qui ont été donnés en réponse à une demande d’accès afin que, dans le futur, d’autres personnes qui cherchent à les obtenir n’aient pas à présenter une demande officielle.

À titre d’exemple, la loi du Mexique exige que chaque réponse à une demande soit rendue publique. D’autres juridictions exigent la publication des renseignements qui sont devenus ou qui vont probablement devenir l’objet de demandes ultérieures (États-Unis) ou qui sont couramment demandés (Australie)Note de bas de page 12.

La Loi ne requiert pas la publication de tous les documents donnés en réponse aux demandes d’accèsNote de bas de page 13. La commissaire reconnaît qu’il n’est peut-être pas raisonnable d’exiger que les institutions publient les documents pertinents de toutes les demandes compte tenu, par exemple, des exigences actuelles d’accessibilité et les obligations en vertu de la Loi sur les langues officielles Note de bas de page 14.

La commissaire recommande que les institutions publient en ligne les documents pertinents des demandes d’accès traitées dans un délai de 30 jours après la fin de chaque mois, si ces renseignements sont ou risquent d’être demandés fréquemmentNote de bas de page 15.

Recommandation 6.4

La commissaire à l’information recommande d’intégrer dans les systèmes de publication proactive une exigence selon laquelle les institutions doivent publier les documents pertinents des demandes d’accès à l’information traitées dans un délai de 30 jours après la fin de chaque mois, si les renseignements sont ou vont probablement être fréquemment demandés.

Exclusion des documents publiés, des documents mis en vente dans le public, des documents de bibliothèque et des documents de musée (article 68)

Les institutions fédérales détiennent des renseignements qui ont été publiés ou qui sont accessibles par le public, comme des livres, des études gouvernementales, des rapports, des renseignements statistiques, des décisions judiciaires, des lois et des règlements et des articles de presse. Bibliothèque et Archives Canada (BAC) et les musées détiennent aussi des documents à des fins d'exposition et des documents qui leur ont été donnés par des tiers.

À l'heure actuelle, la Loi ne s'applique pas aux documents suivants :

  • les documents publiés ou mis en vente dans le public;
  • les documents de bibliothèque ou de musée conservés uniquement à des fins de référence ou d’exposition pour le public;
  • les documents déposés à BAC, ou aux musées énumérés, par des personnes ou organisations extérieures aux institutions fédérales ou pour ces personnes ou organisations.

De manière générale, il n'est pas raisonnable ni efficace d'obliger les institutions à traiter et à communiquer des documents publiés, des documents de bibliothèque ou des documents de musée qui sont facilement accessibles par le public. Cependant, les coûts de reproduction ont diminué considérablement dans les 30 dernières années et bon nombre des documents que le gouvernement publie ou expose aujourd'hui sont disponibles en ligne. Par conséquent, la Loi devrait s'appliquer aux types de documents susmentionnés qui sont actuellement exclus de son application afin de permettre la communication lorsque cela réaliserait l'objet de la LoiNote de bas de page 16.

Par exemple, les renseignements « publiés » ou « exposés » ne sont pas toujours raisonnablement accessibles. Bien qu'ils puissent être accessibles sur Internet, il se peut qu'un demandeur n'y ait pas accès s'il n'a pas accès à un ordinateur. Cela s'est déjà vu dans les cas où les demandeurs sont détenus dans des établissements pénitentiaires.

La question relative au caractère abordable a également été soulevée dans les enquêtes de la commissaire. On a refusé de fournir à un demandeur une copie de la base de données de Corporations Canada parce que ces renseignements étaient mis en vente au coût de 1 $ par page. Bien que cela semble raisonnable à première vue, l'enquête a révélé que l'ensemble de la base de données qui faisait l'objet de la demande comprenait plus de 300 000 pages.

Dans de tels cas, les institutions ont appliqué l'exclusion prévue à l'article 68 malgré le fait qu'il était déraisonnable de croire que le demandeur pouvait avoir accès à ces renseignements. L'exclusion devrait donc être abrogée et une exception devrait être créée afin de permettre aux institutions de refuser la communication uniquement lorsque les renseignements sont raisonnablement accessibles par le demandeur.

Enfin, l'exception devrait permettre à une institution de refuser de communiquer des renseignements déposés à BAC ou aux musées actuellement énumérés dans la Loi par des personnes ou des organisations extérieures aux institutions fédérales. Sans cette protection, les tiers seraient moins susceptibles de faire don de documents historiques importants et de valeur archivistique.

Recommandation 6.5

La commissaire à l’information recommande une exception discrétionnaire qui permettrait aux institutions de refuser de communiquer des renseignements qui sont raisonnablement accessibles par le demandeur. En vertu de cette exception, les institutions pourraient continuer de refuser de communiquer des renseignements déposés par des tiers à Bibliothèque et Archives Canada ou aux musées énumérés.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Parlement, Chambre des Communes, Discours du Trône, 41e législature, 1ère session, le 3 juin 2011.

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Notes de bas de page 2

Se reporter à Gouvernement ouvert (Canada). Plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert et Gouvernement ouvert (Canada). Plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014-2016.

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Notes de bas de page 3

Plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014-2016 dans la partie A : Fondements du gouvernement ouvert – « ouvert par défaut ».

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Notes de bas de page 4

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Directive sur le gouvernement ouvert. 9 octobre 2014. Article 5.1.

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Notes de bas de page 5

Commissariat à l’information, Lettre au Président du Conseil du Trésor concernant le Plan d’action 2.0. 5 novembre 2014.

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Notes de bas de page 6

Les lois de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, de la Nouvelle-Écosse et de l’Île-du-Prince-Édouard comprennent une obligation générale et positive de diffuser les renseignements lorsqu’il ne fait aucun doute que cette divulgation est dans l’intérêt du public. Les lois de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve-et-Labrador imposent une obligation positive de diffusion lorsque l’information concerne un risque de préjudice significatif pour l’environnement ou la santé, ou encore la sécurité du public.

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Notes de bas de page 7

Les lois de l’Ontario, du Québec, du Mexique, de l’Australie, du Royaume-Uni et des États-Unis, de même que les lois types d’Article 19 et de l’Organisation des États américains ainsi que le « Open Government Guide », exigent la publication de certains documents et d’autres types de renseignements. Article 19, Loi-type relative à l’accès à l’information. 2006; Organisation des États américains. Loi-type relative à l’accès à l’information 2012; « Open Government Guide ». Le chapitre sur le droit à l’information se trouve au lien suivant.

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Notes de bas de page 8

Les documents faisant partie du système de publication doivent également être disponibles sur support papier, dans la mesure du possible, pour les personnes qui n’ont pas accès à Internet.

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Notes de bas de page 9

Se reporter à Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Divulgation des frais de voyage et d’accueil. 26 mars 2013. Divulgation des contrats de plus de 10 000 $. 31 octobre 2012 et la Politique sur les paiements de transfert. 1er avril 2012.

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Notes de bas de page 10

Pour les subventions, prêts et contributions de plus de 25 000 $, les institutions divulguent de manière proactive le nom du récipiendaire, le lieu où il se trouve, la date, la valeur du financement, si le financement est une subvention, un prêt ou une contribution, le but de la subvention, du prêt ou de la contribution, ainsi que d’autres remarques techniques, notamment si le financement est un engagement sur plusieurs années ou si la déclaration était tardive.

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Notes de bas de page 11

En attendant, le gouvernement souhaitera peut-être envisager d’ajouter ce type d’information à sa Directive sur le gouvernement ouvert.

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Notes de bas de page 12

Aux États-Unis, l’information qui fait l’objet d’une demande doit être divulguée de manière proactive soit si elle est demandée, soit si on prévoit qu’elle fera l’objet d’une demande pour la troisième fois. Se reporter à la « Department of Justice Guide to the Freedom of Information Act », « Proactive Disclosure », Washington D.C., U.S. Government Printing Office, édition de 2009, à la p.17.

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Notes de bas de page 13

Une politique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada stipule que les institutions doivent publier les sommaires des demandes d’accès à l’information traitées, dans les 30 jours civils suivant la fin de chaque mois, y compris la disposition de la demande et le nombre de pages publiées. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Directive concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information. 5 mai 2014. Article 7.13.

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Notes de bas de page 14

L.R.C., 1985, ch. 31 (4e suppl.).

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Notes de bas de page 15

La publication de ces documents pertinents relatifs aux demandes d’accès devra satisfaire aux exigences de la Loi sur les langues officielles. Pour les normes d’accessibilité, se reporter à Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Norme sur l’accessibilité des sites Web, 1er août 2011.

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Notes de bas de page 16

À noter que l’article 32.1 de la Loi sur le droit d’auteur prévoit que la communication de documents effectuée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information ne constitue pas une violation du droit d’auteur.

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