Annexe : Sources

Lois en matière d'accès à l'information d'autres administrations

La mise en parallèle des éléments de la Loi avec les aspects des lois d'autres administrations a fait ressortir ce qui est maintenant la norme non seulement dans la législation des juridictions du Commonwealth (les provinces canadiennes ainsi que le Royaume-Uni, l'Australie et la Nouvelle-Zélande), dans d’autres démocraties (telles que les États-Unis, le Mexique et l’Inde) et également dans les pays dont la loi sur l'accès à l'information s'est distinguée par sa force particulière. Cette étude comparative portait sur les dix lois qui ont obtenu le meilleur pointage à l'évaluation « Global Right to Information RatingNote de bas de page 1 ».

Lois types et guides

Les lois types et les guides sur l’accès à l’information reflètent le plus haut niveau et les meilleures pratiques pour la législation sur l’accès à l’information. Ils fournissent un cadre pour la promulgation ou la modification des lois en matière d'accès à l'information. Les documents qui suivent ont été consultés :

  • Loi-type interaméricaine relative à l’accès à l’information : Élaborée par l'Organisation des États américains (dont fait partie le Canada), en consultation avec des hauts fonctionnaires, des spécialistes ainsi que des représentants du milieu universitaire, du secteur privé et de la société civile, cette loi type établit l'application la plus large possible du droit d’accès à l’information parmi les pays membres. La loi s'est vue attribuer 142 points sur 150 par la « Global Right to Information Rating» (voir la discussion ci-dessous), soit la note la plus élevée ayant été obtenue jusqu'à présentNote de bas de page 2.
  • « Open Government Guide » : La « Transparency and Accountability Initiative », avec le soutien du Partenariat pour un gouvernement ouvert, a élaboré ce guide pour aider les gouvernements à préparer les plans d'action requis dans le cadre de leur adhésion au Partenariat. Ce guide contient un chapitre sur le droit à l'informationNote de bas de page 3.
  • « The Global Principles on National Security and the Right to Information » (Principes de Tshwane) : Publiés en 2013, ces principes sont les lignes directrices les plus récentes concernant les moyens à prendre pour parvenir à un juste équilibre entre l'accès à l'information et les autres intérêts. Ils sont destinés aux responsables de l'élaboration, de la modification et de la mise en œuvre des lois ou des dispositions relatives au pouvoir de l'État de refuser de communiquer des renseignements pour motifs de sécurité nationale. Par contre, les sections générales de ce document s'appliquent à tous les aspects d'une loi sur l'accès à l'information. Les principes sont fondés sur l'opinion d'experts, sur des bonnes pratiques, sur des normes ainsi que sur des lois nationales et internationales. Ils ont été rédigés par des représentants de 22 organisations et centres universitaires, en consultation avec plus de 500 spécialistes provenant de plus de 70 paysNote de bas de page 4.
  • Une loi type sur la liberté d'information : Cette loi type, élaborée par le groupe de la société civile Article 19, énonce les normes relatives à la législation nationale et internationale en matière d'accès à l'information (principalement pour la pratique nationale), qui sont fondées sur des normes et des lois régionales et internationales, sur la pratique étatique en évolution (comme le mettent en lumière les lois nationales et les jugements des cours nationales) ainsi que sur les principes de droit généraux reconnus par la communauté des nations. L'Organisation des Nations Unies et l'Organisation des États américains ont toutes deux appuyé cette loi typeNote de bas de page 5.

Rapports canadiens de haut niveau sur la réforme de l'accès à l'information

Des comités parlementaires canadiens, une équipe spéciale de travail et le ministère de la Justice du Canada ont tous étudié la Loi dans l'optique d'une réforme. Les rapports qui suivent sont parmi ceux qui présentent des analyses et des recommandations que la commissaire a pris en compte dans la rédaction de son rapport :

  • Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d’accès à l’information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels : Le paragraphe 75(2) de la Loi exige qu'un comité parlementaire mène un examen approfondi des dispositions de la Loi ainsi que des conséquences de son application au plus tard le 1er juillet 1986 (trois ans après la promulgation de la Loi). Publié en 1987, le rapport du Comité permanent de la justice et du Solliciteur général de la Chambre des communes concluait que la Loi présentait « d'importantes lacunes et faiblessesNote de bas de page 6 ».
  • Accès à l'information : comment mieux servir les Canadiens : En 2002, le Groupe d'étude de l'accès à l'information, composé de fonctionnaires et conseillé par deux comités consultatifsNote de bas de page 7, a reçu le mandat de procéder à l'examen de la Loi. Il a également évalué le caractère adéquat des lois, des règlements et des politiques se rapportant à la Loi et a examiné comment ceux-ci étaient interprétés et appliqués au sein du gouvernement fédéral. Le rapport résultant de cette démarche contenait près de 140 recommandations visant à améliorer l'accès à l'information à l'échelle fédéraleNote de bas de page 8.

Projets de loi émanant des députés et du gouvernement

Même si le Parlement a adopté quelques modifications fragmentairesNote de bas de page 9, il n'en demeure pas moins que la Loi n'a pas été modifiée en profondeur depuis son entrée en vigueur. De plus, certaines tentatives de réforme ou de modification de la Loi par l'intermédiaire de projets de loi émanant de députés ont échouéNote de bas de page 10. La commissaire a tenu compte de ces activités législatives lorsqu'elle a formulé ses recommandations.

Instruments de politique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le président du Conseil du Trésor est le ministre désigné et responsable de l'application de la Loi sur l'accès à l'information. À ce titre, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié un grand nombre d'instruments de politique, de pratiques exemplaires, de manuels, de lignes directrices et d'outils pour appuyer l'application de la Loi. Il recueille et publie annuellement des statistiques sur les activités d'accès à l'information de chacune des institutions. La commissaire a pris en compte ces statistiques ainsi que les diverses politiques et lignes directrices connexes pour formuler ses recommandations.

Outil d’évaluation

Le « Global Right to Information Rating » a été particulièrement utile pour la rédaction de ce rapport. Il sert à évaluer la force globale de la loi en matière d'accès à l'information d'un pays. Cette évaluation fait ressortir les forces et les faiblesses des lois dans sept catégories : droit d'accès, portée, procédures de présentation de demandes, exceptions et refus, appels, mesures de sanction et de protection et initiatives de promotion. Deux sociétés civiles qui ont de l’expertise en ce qui a trait à l’accès à l’information, Access Info Europe (Espagne) et le Centre for Law and Democracy (Canada), ont lancé cet outil en 2011 et l'ont mis à jour en 2013Note de bas de page 11.

Consultations

Dans le cadre d'une consultation d'une durée de quatre mois entreprise à l'automne 2012, la commissaire a demandé au public de fournir des commentaires et des conseils sur un ensemble de problèmes liés à la Loi. Ses questions traitaient de tous les aspects du régime d'accès à l'information, tels que la portée de la Loi, les exceptions et les exclusions ainsi que les pouvoirs de la commissaire à l'informationNote de bas de page 12.

En réponse, la commissaire a reçu les commentaires de 44 groupes et personnes du Canada et de l'étranger offrant un vaste éventail d'opinions, y compris deux pétitions regroupant plus de 2 300 signatures. Le présent rapport s'inspire de ces commentaires, qui sont résumés sur le site Web du CommissariatNote de bas de page 13.

Propositions de réforme des commissaires

Ce rapport s'appuie sur différentes propositions de réforme et sur des documents d'accompagnement préparés par les anciens commissaires à l'information, notamment l'avant-projet de loi de 2006 du commissaire John Reid (Loi sur la transparence gouvernementale) et les propositions de réformes de 2009 du commissaire Robert MarleauNote de bas de page 14.

Par ailleurs, les commissaires et leurs fonctionnaires qui se sont succédé au Commissariat à l'information cumulent plus de 30 ans d'expérience de surveillance du droit d'accès à l'information au Canada, ce qui leur a permis d'acquérir une compréhension approfondie des forces et des faiblesses de la Loi sur l'accès à l'information.Les rapports annuels et les rapports spéciaux qu'ont présentés les commissaires au Parlement, de même que les constatations des enquêtes, les avis d'information et les résolutions conjointes avec les commissaires provinciaux, ont tous été utilisés pour aiguiller les recommandations formulées dans le présent rapportNote de bas de page 15.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Ces lois sont celles de la Serbie, de l'Inde, de la Slovénie, du Libéria, du Salvador, de la Sierra Leone, du Mexique, d'Antigua, de l'Azerbaïdjan et de l'Ukraine.

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Notes de bas de page 2

Organisation des États américains, Loi-type interaméricaine relative à l’accès à l’information et son guide d’application. 2012.

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Notes de bas de page 3

« Open Government Guide ». Le chapitre sur le droit à l'information peut être consulté à l'adresse suivante.

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Notes de bas de page 4

Open Society Foundations, The Global Principles on National Security and the Right to Information (Tshwane Principles). 2013.

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Notes de bas de page 5

Article 19, Une loi type sur la liberté d'information. 2006. Organisation des Nations unies, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression. M. Abid Hussain. 2000. Organisation des États américains, « Report of the Inter-American Commission on Human Rights to the OAS ». 1999 (Vol. III).

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Notes de bas de page 6

Canada, Parlement, Chambre des communes, Comité permanent de la justice et du Solliciteur général, Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d’accès à l’information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels, 33e législature, 2e session, no 9. Mars 1987 (président : Blaine A. Thacker), p. xiii.

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Notes de bas de page 7

Le premier était formé de personnes ne faisant pas partie de la fonction publique et le second, de hauts fonctionnaires.

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Notes de bas de page 8

Canada, Groupe d'étude de l'accès à l'information, Accès à l'information : comment mieux servir les Canadiens, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2002.

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Notes de bas de page 9

Notons parmi ces modifications : la Loi modifiant la Loi sur l'accès à l'information (L.C. 1999, ch. 16), qui a créé l'infraction d'entraver le droit d'accès; la Loi antiterroriste (L.C. 2001, ch. 41), qui a ajouté l'article 69.1 à la Loi sur l'accès à l'information,prévoyant l'exclusion du champ d'application de certains documents de la Loi au moyen de la délivrance d’un certificat par le procureur général; la Loi fédérale sur la responsabilité (L.C.  2006, ch. 9), qui a codifié l'obligation de prêter toute l’assistance indiquée au demandeur et a augmenté le nombre d'institutions visées par la Loi, tout en prévoyant de nouvelles exclusions et exceptions propres à certaines institutions.

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Notes de bas de page 10

À titre d'exemple : projet de loi C-201, Loi sur la transparence gouvernementale, 38e législature, 1ère session; projet de loi C-556, Loi modifiant la Loi sur l'accès à l'information (amélioration de l'accès), 39e législature, 2e session, 2008; projet de loi C-554, Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information (transparence gouvernementale), 39e législature, 2e session, 2008; projet de loi C-461, Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels (communication de renseignements), 41e législature, 2e session, 2013; projet de loi C-567, Loi modifiant la Loi sur l'accès à l'information (transparence et obligation de consigner), 41e législature, 2e session, 2014; projet de loi C-613, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi sur l’accès à l’information (transparence), 41e législature, 2e session, 2014.

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Notes de bas de page 11

Access Info Europe et Centre for Law and Democracy, Global Right to Information Rating, 2013. Ce système d'évaluation ne mesure que la qualité du cadre juridique et non la mise en œuvre de ce cadre.

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Notes de bas de page 12

Commissariat à l'information. Comment s'engager. 2012.

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Notes de bas de page 13

Commissariat à l'information. Résumé des commentaires. Septembre 2013.

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Notes de bas de page 14

Commissariat à l'information. Loi sur la transparence gouvernementale. 25 octobre 2005. Commissariat à l'information. Renforcer la Loi sur l'accès à l'information pour faire face aux impératifs actuels. 9 mars 2009.

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Notes de bas de page 15

Se reporter, par exemple, à la résolution conjointe de tous les commissaires et ombudsmans à l’information et à la protection de la vie privée au Canada de 2013 : Commissariat à l'information. Modernisation des lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels au XXIe siècle. 2013.

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