Annexe B : Rapport annuel du commissaire à l’information ad hoc

C’est avec plaisir que je présente, pour une quatrième année, le rapport des activités du Commissariat à l’information ad hoc. Le 1er avril 2007, le Commissariat à l’information du Canada est devenu assujetti à la Loi sur l’accès à l’information (la Loi). La loi qui a amené cette modification n’a pas créé en même temps un mécanisme distinct pour enquêter sur les plaintes selon lesquelles une demande d’accès au Commissariat à l’information du Canada n’a pas été traitée correctement.  

Étant donné que l’examen indépendant des décisions relatives à la divulgation de l’information gouvernementale constitue un principe cardinal de la Loi, on a créé le bureau d’un commissaire à l’information ad hoc indépendant et on lui a conféré un pouvoir d’enquête relativement aux plaintes visant le Commissariat.

Plus précisément, en vertu du paragraphe 59(1) de la Loi, la commissaire à l’information m’a autorisé, en qualité de commissaire ad hoc :

[…] à exercer tous les pouvoirs et fonctions qui lui sont conférés par la Loi sur l’accès à l’information, y compris les articles 30 à 37 et 42 de la Loi, afin, d’une part, de recevoir toute plainte décrite dans l’article 30 de la Loi et découlant des réponses aux demandes de communication adressées au Commissariat à l’information du Canada en vertu de la Loi et afin, d’autre part, de faire enquête de façon indépendante sur une telle plainte.
Je suis la quatrième personne à occuper cette fonction depuis 2007.

Le rapport rend compte de l’ensemble des plaintes sur lesquelles mon bureau a enquêté et qu’il a complétées entre le 1er avril 2014 et la fin de mon mandat, le 30 mai 2015.

Plaintes reportées de l’exercice précédent

Les trois plaintes de l’exercice précédent, qui restaient en suspens au début du présent exercice, émanaient de la même personne.  

L’enjeu central de ces plaintes concernait l’application de l’alinéa 16.1(1)c) de la Loi sur l’accès à l’information. Cet alinéa porte sur l’exception relative à l’obligation de communiquer les renseignements obtenus ou créés dans le cadre d’une enquête du Commissariat à l’information du Canada. Toutefois, dès que l’enquête et toutes les procédures connexes sont terminées, l’exception est partiellement levée. À cette étape, l’exception ne s’applique plus aux documents créés durant l’enquête.

Dans chaque cas, notre enquête a permis de conclure que les documents contestés avaient été obtenus durant des enquêtes menées par le Commissariat. Par conséquent, le Commissariat a eu raison de faire valoir l’exception obligatoire et de refuser de communiquer les documents en question.

Dans deux des dossiers, le Commissariat a également fait valoir l’exception relative aux renseignements personnels visée à l’article 19 de la Loi. Notre enquête a confirmé que le Commissariat avait également invoqué cette exception à bon droit.

L’une de ces plaintes a soulevé une question intéressante. Le Commissariat a donné deux réponses distinctes à l’auteur des demandes en vertu de la Loi. Dans la première, qu’il appelle sa « réponse officielle », le Commissariat a appliqué à la lettre l’alinéa 16.1(1)c) en refusant de communiquer tous les renseignements qu’il a obtenus dans le cadre de son enquête, y compris les renseignements personnels que l’auteur de la demande avait fournis lui-même au Commissariat. Dans la seconde réponse, que le Commissariat qualifie d’« informelle », il transmet à l’auteur de la demande ses propres renseignements personnels.

Depuis, le Commissariat a cessé de communiquer des renseignements de manière « informelle ». Il a cessé cette pratique par suite des commentaires sur l’alinéa 16.1(1)c) que lui avait formulés notre bureau dans un autre dossier. Dans la section 6 de son Rapport annuel sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information du 1er avril 2013 au 31 mars 2014, le Commissariat explique pourquoi il avait adopté cette pratique en premier lieu, et pourquoi il a modifié ses façons de procéder :

Le Secrétariat de l’AIPRP ne transmet plus à titre non officiel des dossiers à des particuliers cherchant à accéder à des documents concernant des enquêtes sur leurs propres plaintes. Compte tenu des obligations prévues à l’alinéa 16.1(1)c), le Secrétariat avait mis en œuvre cette pratique dans l’intérêt de la transparence puisque autrement, il ne pouvait pas divulguer aux demandeurs l’information qu’ils avaient eux-mêmes donnée au Commissariat dans le cadre d’une enquête. Cette décision de cesser cette pratique a été prise à la lumière d’observations faites par le commissaire à l’information ad hoc dans le contexte d’une enquête sur l’application de l’alinéa 16.1(1)c) par le Commissariat. La commissaire se penchera sur cette question dans son prochain rapport spécial sur la modernisation de la Loi.

Au vu de la décision du Commissariat de cesser de communiquer des renseignements de manière informelle, et étant donné que, dans les faits, cette pratique a donné lieu à la communication de plus de renseignements à l’auteur de la demande et non l’inverse, notre bureau a conclu que les trois plaintes étaient non fondées.

Nouvelles plaintes au cours du présent exercice

Douze nouvelles plaintes ont été reçues au cours de l’exercice, dont 10 provenaient de la même personne à l’origine des trois plaintes évoquées précédemment. Les 12 plaintes ont fait l’objet d’enquêtes et ont été complétées avant la fin de mon mandat.

L’application de l’alinéa 16.1(1)c) de la Loi constituait à nouveau l’objet principal des 10 nouvelles plaintes du même auteur, ainsi que d’une plainte d’une autre personne. Une autre plainte avait trait à une exception concernant des renseignements personnels.  

Ces 11 nouvelles plaintes ont abouti à la même conclusion que les trois plaintes similaires soumises au cours de l’exercice précédent. Nous avons conclu que les articles 16.1 et 19 de la Loi avaient été appliqués correctement et que, dans le dossier ayant donné lieu à la fois à une réponse officielle et à une réponse informelle du Commissariat, la plainte avait été traitée avant que celui-ci cesse cette pratique.

Par conséquent, les 11 plaintes ont été jugées non fondées.

La douzième nouvelle plainte porte sur l’alinéa 19(2)a) de la Loi, qui autorise le responsable d’une institution gouvernementale à communiquer des renseignements personnels si la personne concernée y consent. Cette plainte soulève deux questions liées : premièrement, le Commissariat a-t-il dûment obtenu le consentement des personnes visées et, deuxièmement, si le consentement a été donné, le Commissariat a-t-il exercé un quelconque pouvoir discrétionnaire résiduel en refusant de communiquer les documents? 

Cette plainte découle d’une demande d’accès à la liste de toutes les demandes d’accès à l’information et demandes liées à la protection des renseignements personnels, qui ont été soumises au Commissariat en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels au cours d’une période donnée. Dans sa réponse aux demandes soumises en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, le Commissariat a retranché les noms des auteurs des demandes et d’autres renseignements personnels avant de communiquer le reste de l’information. Cependant, le Commissariat a omis de demander aux auteurs des demandes, en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, s’ils consentaient à la communication des renseignements personnels les concernant. Depuis longtemps, la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor protège le nom des auteurs de demandes soumises en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le Commissariat a argué que tout écart de sa part vis-à-vis d’une politique aussi bien ancrée ainsi que la sollicitation du consentement pour communiquer des noms risqueraient d’indisposer les personnes en cause. De plus, le Commissariat pourrait apparaître insensible aux valeurs liées à la protection des renseignements personnels, lesquelles sont l’essence même du régime de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels qu’il a pour mandat de préserver. Jugeant que la communication de ces renseignements ne présentait aucun intérêt public, le Commissariat a exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas demander le consentement des intéressés. Notre bureau est d’accord avec la décision du Commissariat.

Quant aux demandes soumises en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, bon nombre d’entre elles ont le même objet. Le Commissariat a réalisé que, en raison du contexte et des liens entre les documents demandés, il serait possible d’identifier d’autres personnes mises en cause, même si les noms étaient retranchés. C’est ce qu’on appelle l’« effet de mosaïque » : lorsque des bribes d’information censément anodines sont associées à d’autres bribes tout aussi anodines en apparence, le tout peut prendre un sens que chaque partie en elle-même n’a pas. Ce processus est analogue à celui d’un casse-tête, dont chaque morceau pris séparément est différent de l’image obtenue une fois l’œuvre complétée. Dans ce cas-ci, comme les demandes se chevauchaient et produisaient un important effet de mosaïque, les autres renseignements n’ont pas été communiqués.Pour cette raison, entre autres, le Commissariat n’a pas demandé aux auteurs des demandes de donner leur consentement à la communication, directe ou indirecte, des renseignements personnels les concernant.

Notre bureau est également d’accord avec cette décision, sauf dans un cas où il apparaît que plus de renseignements pouvaient être communiqués sans danger. À l’issue de discussions avec notre bureau, le Commissariat a demandé à la personne visée par la demande en vertu de la Loi sur l’accès à l’information de consentir à la communication des renseignements la concernant. Celle-ci a consenti à la communication de l’intégralité du document contenant ses renseignements personnels.

Bien qu’il ait obtenu le consentement de la personne concernée pour communiquer la totalité du document, le Commissariat a néanmoins omis certaines parties. Le Commissariat s’en est tenu à sa décision initiale de ne pas communiquer l’intégralité du document parce que, à son avis, l’effet de mosaïque aurait eu pour conséquence de révéler des renseignements personnels concernant des tiers. Il a donc exercé le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’alinéa 19(2)a) de refuser de communiquer le document complet, s’appuyant ainsi sur la jurisprudence récente de la Cour fédérale. Notre bureau approuve la manière dont le Commissariat a traité la demande.

La plainte est par conséquent réglée.

Outre ces 12 plaintes, notre bureau a reçu deux lettres portant sur des questions ne relevant pas de son mandat. L’une des lettres provenait d’une personne insatisfaite de la manière dont le Commissariat avait enquêté sur sa plainte concernant le traitement par un autre ministère de sa demande d’accès. Notre bureau n’a pas la juridiction pour enquêter sur de telles affaires. Notre mandat se limite à recevoir les plaintes relatives au traitement inapproprié des demandes d’accès à des documents relevant du Commissariat à l’information du Canada et à enquêter sur ces plaintes.

Conclusion

La fonction de commissaire ad hoc a été conçue pour assurer l’intégrité du processus de traitement des plaintes au sein du Commissariat à l’information du Canada. Ce fut un privilège d’assumer la fonction de commissaire à l’information ad hoc au cours des quatre dernières années.

Présenté respectueusement,

John H. Sims, c. r.