Lettre au président du Conseil du Trésor sur l’amélioration de la performances du système d’accès à l’information

Le 25 avril 2014

L’honorable Tony Clement, C.P., député
Président du Conseil du Trésor et
ministre responsable de l’Initiative fédérale de
développement économique dans le Nord de l'Ontario
140, rue O’Connor  
Ottawa (Ontario)  K1A 0R5

Monsieur le Ministre,

Au cours de notre dernière discussion le mardi 15 octobre 2013, je vous ai fait part d’un certain nombre de recommandations sur les moyens d’améliorer le rendement du système fédéral d’accès à l’information.

Depuis, j’ai continué de réfléchir à la façon d’améliorer la conformité à la Loi sur l’accès à l’information (la Loi). J’ai rencontré des représentants des institutions fédérales qui reçoivent le plus grand nombre de demandes d’accès à l’information ou qui sont à l’origine du plus grand nombre de plaintes (communément appelées les « 20 principales institutions »). J’ai aussi pu profiter du rapport statistique 2012-2013 d’Info Source sur l’accès à l’information (rapport d’Info Source), publié en décembre 2013. Enfin, j’ai passé en revue l’ébauche de la Politique sur l’accès à l’information et j’ai soumis des observations au Secrétariat du Conseil du Trésor le 11 mars 2014 (copie ci-jointe).

La présente vise donc à récapituler les principaux arguments que je vous ai exposés lors de notre dernière rencontre, auxquels s’ajoutent des perspectives que j’ai recueillies au cours des six derniers mois.

  • 1) Les 20 principales institutions

Dans mon dernier rapport annuel, je faisais état de graves inquiétudes quant à la situation du système d’accès à l’information compte tenu du nombre de plaintes reçues par le Commissariat en 2012-2013. Depuis, le nombre de plaintes a continué d’augmenter. À la fin de l’exercice 2013-2014, les plaintes avaient augmenté de 30 % par rapport à 2012-2013.

Par conséquent, en plus de nos enquêtes, nous portons notre attention sur les 20 principales institutions (voir la liste ci-jointe). Environ 90 % de toutes les demandes reçues dans une année dans l’ensemble du gouvernement fédéral sont adressées à ces 20 institutions.

À mon avis, si on veut nettement améliorer le rendement du gouvernement en matière d’accès à l’information, il faudrait qu’une intervention proactive de la part du gouvernement cible ces institutions. Un excellent rendement de ces institutions sur le plan de la rapidité du traitement et de la communication aura un effet positif sur l’ensemble du système.

Le rapport 2012-2013 d’Info Source montre que les institutions ont en général été capables d’absorber l’augmentation de 27 % du nombre de demandes reçues au cours de cette période. J’ai constaté avec plaisir que le rendement global des institutions s’est amélioré pendant la période évaluée pour ce qui est du nombre de demandes traitées dans un délai de 30 jours (64,8 %). Cette amélioration est due en grande partie à Citoyenneté et Immigration Canada et à l’Agence des services frontaliers du Canada. Pour ce qui est du taux de communication de toute l’information demandée, le rendement des institutions est très semblable (21,6 %) à celui de l’année précédente (21,2 %), mais il demeure bien inférieur au taux de 40,5 % obtenu en 1999-2000.

Comme le rapport d’Info Source et l’information sur les plaintes présentée dans le rapport annuel 2012-2013 du Commissariat semblent se contredire, le Commissariat a effectué une évaluation plus approfondie du rendement des 20 principales institutions en se fondant sur le rapport 2012-2013 d’Info Source, les rapports annuels sur l’application de la Loi sur l’accès à l’information que ces institutions ont présentés au Parlement, les avis de prorogation de délaiNote de bas de page 1 et l’information que nous possédons sur les plaintes. Cette évaluation fera partie de mon prochain rapport annuel, qui devrait être déposé en juin 2014.

Globalement, j’ai constaté que le système d’accès à l’information continue d’être très fragile et que le rendement des institutions est souvent irrégulier d’une année à l’autre.

Cette situation s’explique principalement par les indicateurs de rendement actuels, qui ne rendent pas compte efficacement des lacunes en matière de rendement. Lorsque la composante de gestion « Gouvernance de l’AIPRP » a été supprimée du Cadre de responsabilisation de gestion, j’ai recommandé au secrétaire du Conseil du Trésor plusieurs mécanismes d’établissement de rapports qui s’étaient avérés efficaces pour améliorer le rendement individuel des institutions. Les recommandations s’adressaient notamment aux responsables des institutions fédérales, aux membres de la direction responsables de l’administration des fonctions d’accès à l’information et à tous les autres membres de la direction.

En ce qui concerne les responsables des institutions fédérales, je proposais qu’on mette au point une matrice de rendement plus précise comportant des objectifs spécifiques. Par exemple, je préconisais que les responsables des institutions fédérales fixent un objectif de rendement pour les opérations d’accès à l’information dans leur Rapport sur les plans et les priorités. À titre d’exemple, l’objectif en matière de respect des délais devrait être que 75 % des demandes soient traitées dans un délai de 30 jours. De plus, les institutions devraient être tenues de rendre compte de leur rendement dans leur Rapport ministériel sur le rendement. Une autre recommandation préconisait que les responsables des institutions créent un poste de « champion de l’AIPRPNote de bas de page 2 », sur le modèle des champions des langues officielles ou des valeurs et de l’éthique, à un niveau supérieur dans chaque institution fédérale. Cette personne surveillerait l’application de la Loi et des politiques sur l'AIPRP, et elle défendrait l’esprit et la lettre de la Loi dans son institution.

En ce qui concerne les membres de la direction responsables des fonctions d’accès à l’information dans l’institution, je proposais que leur entente de rendement tienne compte de la conformité en matière d’application de la Loi et du règlement des plaintes.

Enfin, pour les autres membres de la direction, je proposais que leur entente de rendement indique qu’ils doivent donner en temps opportun des réponses exactes et complètes lorsqu’ils sont chargés de fournir les documents demandés par les professionnels de l’AIPRP de leur institution. Les délais sont souvent dus au fait que les institutions accordent la priorité à d’autres tâches qu’à leurs obligations légales aux termes de la Loi. Il s’ensuit que les bureaux de première responsabilité (BPR) tardent à fournir les documents aux unités de l’AIPRP. Je recommandais que, dans les cas où les cadres ne s’acquittaient pas de leurs obligations, leur rémunération au rendement s’en ressente.

  • 2) Questions liées à la charge de travail et aux ressources

Il y a actuellement une pénurie de professionnels de l’AIPRP dans la fonction publique. Les coordonnateurs se plaignent tous que les processus de dotation ne produisent aucun gain net pour le système dans son ensemble, car les institutions vont souvent chercher les professionnels de l’AIPRP dans d’autres institutions. Je recommande que le SCT fasse preuve de leadership en centralisant la dotation et en créant un répertoire de professionnels de l’AIPRP préqualifiés.

Lorsque des événements imprévus donnent lieu à une soudaine augmentation des demandes d’accès à l’information, les unités de l’AIPRP sont rapidement débordées et incapables de répondre aux demandes dans les délais prévus. Quand les institutions font face à une forte augmentation des demandes, le SCT devrait collaborer avec elles pour faire en sorte que les Canadiens aient accès aux documents aussi rapidement que possible.
Je recommande de créer une équipe d’intervention d’urgence composée de professionnels chevronnés. Cette équipe pourrait être déployée rapidement vers les institutions qui ont moins de marge de manœuvre, comme les petites organisations qui ont des ressources extrêmement limitées pour répondre à de telles augmentations des demandes. Au cours d’une réunion que le Commissariat a organisée récemment avec les coordonnateurs de l'AIPRP, on a signalé que les obligations institutionnelles relatives aux autorisations de sécurité pourraient avoir une incidence sur la rapidité du déploiement. Cette question devra être étudiée dès le départ.

En outre, quand survient un événement d’intérêt public, comme la catastrophe de Lac-Mégantic, les institutions chargées de gérer ces situations et d’y réagir devraient communiquer de l’information de manière proactive et le plus rapidement possible au sujet de leur rôle, de l’état de la situation relativement aux interventions, et toute autre information susceptible d’intéresser le public. Des mesures proactives de communication peuvent réduire les répercussions de tels événements sur le système d’accès à l’information.

  • 3) Frais

Je propose également que les institutions cessent d’exiger des frais pour la communication de documents électroniques jusqu’à ce l’affaire en cours devant la Cour fédérale soit tranchée. On éviterait ainsi des plaintes inutiles et, par voie de conséquence, cela aurait un effet positif sur la charge de travail des personnes concernées.

  • 4) Collaboration

La collaboration avec le Commissariat et l’acceptation de ses recommandations, à moins qu’il y ait un désaccord important quant à l’interprétation d’une disposition de la Loi, sont essentielles pour régler les problèmes. Des éléments comme la communication de dates d’engagement, le respect de ces dates et l’observation des délais pour la présentation d’observations sont cruciaux pour le bon fonctionnement du régime d’accès à l’information. Cet aspect du régime est devenu particulièrement préoccupant, comme le montre le plus récent rapport annuel du Commissariat. Au bout du compte, le manque de collaboration entraîne un gaspillage des fonds publics et l’aggravation de l’inefficacité du système.

  • 5) Leadership

En dernier lieu, je vous encourage vivement, ainsi que les administrateurs généraux, à exercer un fort leadership en ce qui concerne le respect de la Loi, tant du point de vue administratif que du point de vue de l’esprit et de la lettre de ses dispositions. Les fiches de rendement établies par le Commissariat m’ont appris qu’un solide leadership donne des résultats tangibles dans les institutions.

Dans ce contexte, même si j’ai déjà rencontré plusieurs administrateurs généraux, je vais rencontrer ceux des 20 principales institutions pour discuter de problèmes précis au sein de leurs institutions respectives et leur proposer d’adopter les recommandations mentionnées dans la présente lettre ou solliciter leur appui à cet égard.

Je félicite le gouvernement de plaider en faveur des données ouvertes. Cependant, pour qu’il devienne un chef de file du gouvernement ouvert, il doit accorder autant d’attention aux questions qui touchent l’accès à l’information. Pour le moment, cette préoccupation est absente. J’ai l’intention de participer à la consultation que vous avez annoncée récemment au sujet du Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert. Dans mes observations, je proposerai d’autres réflexions sur l’engagement du gouvernement à l’égard du gouvernement ouvert, plus précisément en ce qui a trait à l’accès à l’information.

Je tiens à vous remercier pour le temps que vous m’avez déjà consacré et pour m’avoir permis d’examiner la question du système d’accès à l’information. Je veux aussi vous remercier d’avoir fait en sorte que le nombre d’enquêteurs capables de travailler sur les dossiers de délégation spéciale augmente. Je me réjouis à l’idée de travailler avec vous pour continuer d’apporter des améliorations.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Ministre, l’assurance de mes sentiments les plus distingués.

La commissaire à l’information du Canada,

Suzanne Legault

Pièces jointes

« Les 20 principales institutionsNote de bas de page 3 »

  1. Citoyenneté et Immigration Canada
  2. Agence du revenu du Canada
  3. Agence des services frontaliers du Canada
  4. Santé Canada
  5. Défense nationale
  6. Gendarmerie royale du Canada
  7. Environnement Canada
  8. Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement
  9. Bibliothèque et Archives Canada
  10. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
  11. Transports Canada
  12. Ressources humaines et Développement des compétences Canada
  13. Bureau du Conseil privé
  14. Service correctionnel Canada
  15. Industrie Canada
  16. Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
  17. Ministère des Pêches et des Océans
  18. Sécurité publique Canada
  19. Ressources naturelles Canada
  20. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
  21. Société Radio-Canada
  22. Ministère de la Justice
  23. Société canadienne des postes
  24. Agence canadienne d'inspection des aliments

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Le paragraphe 9(2) de la Loi oblige les institutions à aviser le Commissariat à l’information chaque fois que le délai de prorogation dépasse 30 jours.

Retour à la référence de la note de bas de page 1

Note de bas de page 2

Par exemple, aux États-Unis, chaque institution assujettie à la Freedom of Information Act doit créer un poste d’agent en chef de ladite loi.

Retour à la référence de la note de bas de page 2

Note de bas de page 3

Il y a 24 institutions qui figurent régulièrement parmi les 20 principales institutions, c’est-à-dire celles qui ont reçu le plus de demandes, de plaintes ou les deux au cours des trois dernières années.

Retour à la référence de la note de bas de page 3