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Comparutions devant les comités parlementaires

Année


Remarques faites au Comité sénatorial spécial sur la Loi antiterroriste (examen de la Loi anti-terroriste)

M. le président, honorables membres de cet important comité, je suis très heureux d’avoir la possibilité de vous faire part de certaines préoccupations que j’avais et que j’ai encore relativement à quelques dispositions du projet de loi C-36, qui porte maintenant le nom de Loi antiterroriste, et de répondre aux questions que vous voudriez me poser concernant les effets de cette Loi sur la Loi sur l’accès à l’information. Je suis accompagné du sous-commissaire, Alan Leadbeater, de mon conseiller juridique, Daniel Brunet, et du directeur général des Enquêtes et révisions, Dan Dupuis.

Je me suis présenté devant ce comité et devant le comité de la Chambre en octobre 2001, à l’époque où commençait l’examen du projet de loi C-36. À ce moment-là, le travail était mené dans le contexte des menaces sans précédent qui planaient sur la sécurité du Canada et de ses alliés, et particulièrement des États-Unis d’Amérique, et du sentiment d’urgence qu’elles inspiraient. Donc, le travail de la ministre de la Justice et de ses fonctionnaires visant à élaborer le projet de loi C-36 faisait partie d’une course contre la montre pour conférer au Canada des outils juridiques solides pour combattre le terrorisme. Depuis lors, nous avons eu le temps d’examiner calmement la question.

Dans la version qui a été déposée, l'article 87 du projet de loi C-36 aurait autorisé le procureur général du Canada « à tout moment » à délivrer un certificat interdisant la communication de renseignements dans le but de protéger les relations internationales ou la défense ou la sécurité nationales. La même disposition prévoyait que la Loi sur l'accès à l'information ne s'appliquerait pas aux renseignements en question.

La première version de l'article 87 du projet de loi C-36 ne prévoyait aucune limite quant à la durée du secret. Elle supprimait également le pouvoir du Commissaire à l'information et de la Cour fédérale du Canada d'examiner l’information protégée par un certificat afin de déterminer de manière indépendante si le secret se justifiait.

Ce déplacement sans précédent du pouvoir, des citoyens à l'État, a été scruté par le Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des communes et ce comité spécial du Sénat. La ministre de la Justice d'alors qui est maintenant la ministre de la Sécurité publique et Protection civile avait été invitée à expliquer les raisons de cette nouvelle chape du secret.

Dans tous ses témoignages devant les comités du Sénat et de la Chambre des communes, la ministre n'a donné qu'une explication, explication qu'elle énonce plus exhaustivement dans sa réponse à une question posée par M. Michel Bellehumeur lorsqu’elle s’est présentée devant le Comité permanent de la justice et des droits de la personne, le 18 octobre 2001. M. Bellehumeur avait demandé à la ministre les raisons pour lesquelles elle proposait de soustraire à la portée de la Loi sur l'accès à l'information (et à l'examen du Commissaire à l'information et des tribunaux) les renseignements que l'exception prévue à l'article 15 de la Loi protège de la communication. La ministre a répondu ce qui suit :

« Non, en fait l'article 15 laisse ouverte une possibilité de divulgation de l'information qui pourrait être fournie par nos alliés. En réalité, nous savons que sur ces questions délicates, lorsque nous devons œuvrer en collaboration avec nos alliés – on recueille des renseignements et on se les communique – cela met en jeu non seulement la sécurité nationale de notre pays, mais celle d'autres pays encore, ainsi que la vie même des informateurs et d'autres intervenants. Si nous ne pouvons pas garantir à nos alliés que ce type d'information limitée et particulièrement sensible ne fera pas l'objet d'une divulgation publique, nous ne pourrons pas l'obtenir et nous ne réussirons pas à lutter aussi efficacement que nous le devrions contre le terrorisme.

Monsieur le président, je considère que dans la loi actuelle de l'accès à l'information, on a créé une échappatoire étant donné que l'on autorise le Commissaire à l'information à faire certaines recommandations mais, en ce qui nous concerne, ce n'est pas suffisant pour nos alliés. Nous devons faire tout le nécessaire pour être sûrs d'obtenir la meilleure information et de protéger des renseignements exceptionnellement limités mais par ailleurs extrêmement sensibles. »

Moi-même et d’autres personnes avons invité la ministre à expliquer en quoi consistait la « faille » en question – elle ne peut être attribuable au Commissaire, puisqu'il n'a pas le pouvoir d'ordonner la communication de renseignements. J’ai rappelé à la ministre qu'une étude commandée par le gouvernement avait conclu que la Loi sur l'accès à l'information ne posait aucun risque quant à la communication possible de renseignements de sécurité de nature délicate, que nuls renseignements de ce genre n'avaient été communiqués en vertu de la Loi pendant ses 18 ans d'existence et que le régime prévu par la Loi sur l'accès à l'information offrait autant, sinon davantage, de protection aux renseignements de sécurité que les lois de nos alliés.

Donc, la seule « échappatoire » serait la possibilité qu'un juge malavisé de la Cour fédérale ordonne la communication de renseignements de sécurité délicats, et ce, malgré l'exception claire, applicable à ce type de renseignements que prévoit la Loi sur l'accès à l'information. Vu les antécédents de la Cour fédérale en matière d'application des articles 13 et 15 de la Loi et l'existence de mécanismes d'appel auprès de la Cour d'appel fédérale et de la Cour suprême du Canada, la théorie du « juge malavisé » n'est guère plausible. De plus, il est difficile de croire l'affirmation de l'ancienne ministre voulant que nos alliés aient demandé au gouvernement de leur donner une garantie de sécurité en éliminant l'échappatoire du « juge malavisé ». J’ai demandé à l'ancienne ministre de me fournir la preuve d'une telle demande; je n’en ai reçu aucune.

La ministre n'a pas pu fournir la preuve parce que nos principaux alliés et fournisseurs de renseignements de sécurité doivent eux aussi fonctionner selon des dispositions législatives de l'accès à l'information, qui prévoient des examens indépendants. Ils comprennent que ces dispositions législatives ont pour objet d'éliminer l'arbitraire des décisions prises à l'égard du secret, en assujettissant les décisions en question à un régime législatif et judiciaire de définitions et de révisions. Les alliés ne veulent du Canada ni plus ni moins que l'assurance que les renseignements de sécurité qui doivent être protégés peuvent être protégés. Aucun d'entre eux ne met en doute la capacité du Canada d'assurer cette protection en vertu de la Loi sur l'accès à l'information.

Devant les critiques, l'ex-ministre s’est remise au travail et a apporté un certain nombre de changements au projet de loi. Il serait toutefois illusoire de croire que ces modifications constituent des concessions à ses opposants. En fait, les changements qui font maintenant partie de la Loi, avaient pour effet d'élargir la portée déjà vaste des certificats d'interdiction et d'accroître le pouvoir du procureur général de maintenir au secret tout renseignement sur n’importe quel sujet remis par une personne, un groupe ou un pouvoir étranger sous le sceau du secret et de faire obstacle aux enquêtes indépendantes du Commissaire à l'information. Pensons-y un instant. En vertu du paragraphe 38.13 et de l’article 87 de la Loi antiterroriste, le gouvernement fédéral s'est donné les outils juridiques pour mettre fin aux révisions indépendantes des refus de communication en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Et cette ingérence ne se limite même pas aux renseignements visés par les certificats d'interdiction. C’est ainsi parce que si, pendant l'enquête du Commissaire, un certificat d'interdiction en vertu du paragraphe 38.13 de la Loi antiterroriste est émis à l'égard d'un seul des documents visés par une demande de communication, c'est l'enquête tout entière du Commissaire qui est suspendue. Si l'affaire a dépassé le stade de l'enquête pour se retrouver devant la Cour fédérale, l'émission d'un certificat d’interdiction, même pour un seul document, a pour effet de mettre fin à l'instruction de l’ensemble de l'affaire par la Cour fédérale.

Bien sûr, l'ancienne ministre a protesté que cela n'était pas l'effet recherché. Elle aurait voulu pouvoir mettre fin aux enquêtes du Commissaire et aux révisions des tribunaux que pour ce qui est des renseignements visés par les certificats d'interdiction, mais les termes clairs de la Loi contredisent ses protestations. A tout le moins, l’article 87 de la Loiantiterroriste devrait être réécrit dans les mêmes termes que les articles 103 et 104.

Je suis absolument convaincu – et je me fonde sur une révision des 22 années d’expérience sous le régime de cette Loi au cours desquelles il y a eu des périodes de guerre et de crise qui ont exigé l’échange de renseignements extrêmement confidentiels entre alliés – que notre Loi sur l’accès à l’information ne compromet en rien les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité du Canada. Les articles 13, 15 et 16 de la Loi prévoient des exceptions puissamment et largement formulées au droit d’accès à l’information, qui sont conçues pour veiller à ce qu’aucun renseignement ne soit divulgué qui pourrait être préjudiciable aux relations internationales, à la défense du Canada ou aux efforts du Canada pour dépister, prévenir ou réprimer les activités subversives ou hostiles. Je vous invite à lire ces dispositions et vous constaterez les protections détaillées et solides que le Parlement a eu la prévoyance d’insérer dans la Loi.

D’après toutes les explications publiques fournies par le gouvernement concernant la raison de cette proposition, il semblerait que le gouvernement lui-même ne doute pas que la Loi sur l’accès à l’information comporte toutes les garanties nécessaires pour prévenir la divulgation de renseignements dont la communication pourrait être préjudiciable aux relations internationales, à la défense ou à la sécurité. Leur justification est la suivante : comme notre système prévoit le droit de demander un examen indépendant, le gouvernement ne peut donner à ses alliés la garantie absolue que l’information fournie par eux au Canada restera secrète.

Personnellement, il m’est difficile de croire que le gouvernement de l’un ou l’autre de nos principaux alliés insisterait, comme condition de l’échange d’information, que les décisions relatives au secret au Canada ne soient pas assujetties à la rigueur de normes régies par la loi et à un examen indépendant. Dans les conversations que nous avons eues avec nos juridictions alliées, nous avons cru comprendre qu’elles veulent toutes la même chose : elles veulent la simple assurance que ce qui doit être protégé peut l’être, et aucune d’elles ne doute de la capacité du Canada à le faire sous le régime de l’actuelle Loi sur l’accès à l’information.

Une étude indépendante effectuée en 2001 par le professeur Wesley K. Wark de l’Université de Toronto, intitulée La Loi sur l'accès à l'information et la collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement (commandée par la ministre de la Justice et le président du Conseil du Trésor), confirme sans équivoque la solidité des mesures de protection de l’information relative à la sécurité nationale contenues dans la Loi sur l’accès à l’information.

Depuis 1983, la Loi sur l’accès à l’information a été révisée en détail par un comité permanent du Parlement, un comité spécial de la Chambre des Communes et deux commissaires à l’information, et au moins trois fois par des fonctionnaires (plus récemment par le Groupe de travail sur la réforme de la Loi sur l’accès à l’information). Jamais on n’a, dans ces examens, laissé entendre que les articles 13, 15 et/ou 16 de la Loi sur l’accès à l’information ne suffisent pas à donner au gouvernement le pouvoir de protéger l’information dont la divulgation serait préjudiciable aux relations internationales, à la défense du Canada ou à la sécurité. Jamais on n’a, dans ces études, laissé entendre que l’examen indépendant du Commissaire à l’information et des tribunaux compromet d’une manière ou d’une autre des secrets vitaux.

Au cours des 22 années d’existence de la Loi sur l’accès à l’information, la divulgation inappropriée de renseignements de sécurité et de renseignements secrets n’a jamais été imputable à la Loi. Dans les rares occasions où cela s’est produit, la faute est attribuable à l’indiscrétion d’adjoints ministériels, aux révélations d’anciens agents du renseignement devenus auteurs, à des valises et ordinateurs perdus et, parfois, aux révélations de ministres. Les mesures proposées à l’article 87 de la Loi antiterroriste sont tout simplement inutiles et injustifiées. Je conseille vivement au comité de recommander son retrait de la Loi.

Même s’il y avait lieu de se demander si les exceptions protégeant les renseignements confidentiels sont suffisantes, la solution proposée par le gouvernement serait-elle valable? Maintiendrait-elle l’équilibre qui convient entre la protection des Canadiens contre les attaques terroristes et leur protection contre les abus de pouvoir de l’État? À mon avis, le paragraphe 38.02 de la Loi antiterroriste est un outil puissant dont dispose le gouvernement pour protéger les renseignements confidentiels. Il n’est pas démontré qu’il y ait une nécessité pour un certificat en vertu du paragraphe 38.13 ou pour l’interférence de l’article 87 avec la Loi sur l’accès à l’information. Les mesures supplémentaires ouvrent la porte à un secret intéressé plutôt qu’au secret qui sert vraiment l’intérêt public.

Nous pouvons et nous devrions faire confiance au pouvoir des exceptions prévues par la Loi. Nous devrions faire confiance au bon sens et à l’intégrité des juges de la Cour fédérale et de la Cour suprême qui examinent les décisions du gouvernement lorsqu’il invoque ces exceptions ou qu’il affirme le secret en vertu du paragraphe 38.02 de la Loi antiterroriste.

Permettez-moi de dire que les dispositions injustifiées de la Loi antiterroriste sont insultantes à l’égard de la Cour fédérale en imposant à la Cour des audiences ex parte et les exigences pour la non-divulgation lors d’examens des articles 37 et 38 et des certificats en vertu du paragraphe 38.13.

En ce qui a trait aux examens des certificats en vertu du paragraphe 38.13, la Loi prévoit qu’un juge de la Cour d’appel fédérale entendra le cas et que bien que sa décision sera finale, l’étendue de l’examen est si étroite qu’elle le rend sans effet. Il n’y a pas de justification raisonnable à ces limites au droit d’appel et au rôle traditionnel de la Cour d’appel.

J’espère que mes commentaires contribueront à convaincre les honorables membres de ce Comité et, à travers eux, le gouvernement du fait que le paragraphe 38.13 et l’article 87 de la Loi antiterroriste ne créent pas l’équilibre qui convient et doivent être retirés.

Si ces dispositions ne sont pas supprimées, elles devraient renvoyer spécifiquement aux articles 13 et 15 de la Loi sur l’accès à l’information et ne devraient pas empêcher le Commissaire à l’information d’examiner des documents au cours de ses enquêtes ni empêcher la Cour d’appel fédérale de mener des examens réels plutôt que pro forma des certificats de sécurité. Finalement, il va sans dire qu’à mon avis, le délai de 15 ans est injustement long et devrait être limité au délai le plus bref possible soit pas plus de cinq ans.

Je vous remercie.