Dialogue ouvert


        

En 2013, le Canada célébrera le 30e anniversaire de l'entrée en vigueur de la Loi sur l'accès à l'information adoptée par le gouvernement fédéral et la création du Commissariat à l'information du Canada (le Commissariat). 

Au moment de l'octroi de la sanction royale, cette loi se démarquait par son caractère novateur. Le Canada était l'un des rares pays dans le monde entier à adopter une loi sur l'accès à l'information. Il a aussi été l’un des premiers pays à adopter une telle loi au sein d'un gouvernement suivant le modèle de Westminster.

L'adoption de la loi était l'aboutissement de décennies de discussions et de tentatives remontant aux années 1960, années où était déposé au Parlement un projet de loi d'initiative parlementaire visant à reconnaître le droit du public à accéder aux documents du gouvernement. Même si le projet de loi n'a jamais été adopté, il a servi de catalyseur à d'autres débats passionnés qui ont mené ultimement à l'adoption de la Loi sur l'accès à l'information presque vingt ans plus tard.

La loi a été adoptée en laissant poindre de grandes promesses. Tout comme dans d'autres pays précurseurs à cet égard, la loi adoptée au Canada se fondait sur le principe de transparence qui allait permettre une meilleure imputabilité et une plus grande réceptivité de la part du gouvernement aux besoins des citoyens. L'Honorable Francis Fox, le ministre de l'époque qui parrainait le projet de loi, déclarait que la loi apporterait des changements à nos institutions parlementaires, lesquels auraient des conséquences à long terme sur notre démocratie.

La loi fournit un cadre juridique et un cadre stratégique :

  • confirmant le droit des citoyens à accéder à l'information gouvernementale;
  • établissant une présomption en faveur de la divulgation;
  • définissant les limites de ces droits, ainsi que les exceptions;
  • imposant au gouvernement le devoir de traiter les demandes d'une façon opportune, responsable et complète;
  • clarifiant le recours offert aux personnes et aux organismes lorsqu'ils croient que leur droit d'accès à l'information n'a pas été respecté.

La Cour suprême du Canada a consacré ces droits dans nos institutions démocratiques lorsqu’une décision a reconnu le caractère quasi-constitutionnel de la Loi. Monsieur le juge Laforest a dit « Les droits aux renseignements détenus par l’État visent à améliorer les rouages du gouvernement, de manière à le rendre plus efficace, plus réceptif et plus responsable. »

Trois décennies plus tard, il est évident que les premiers architectes des lois sur l'accès à l'information avaient visé juste. La loi s'est démarquée en tant qu'élément essentiel d'une société démocratique dynamique. Elle permet aux citoyens de participer de manière utile au processus démocratique, d'exercer leur droit de savoir et d'exiger que le gouvernement rende des comptes. L'accès à l'information sous-tend bon nombre des droits et libertés qui nous tiennent le plus à coeur et qui sont parmi les plus notoires, soit la liberté d'expression, la liberté de presse et le droit de vote.

L'omniprésence et la subtilité des lois sur l'accès à l'information ont progressé parallèlement à la prise de conscience de leurs avantages. Le fondement initial des lois sur l'accès à l'information demeure le même – le droit à l'information favorise la responsabilisation et l'honnêteté des gouvernements – mais un certain nombre de nouvelles explications d'importance sont apparues et ont gagné des adeptes.

Par exemple, la plupart des organismes internationaux de défense des droits humains considèrent aujourd'hui l'accès à l'information comme un droit humain fondamental. Les associations commerciales font souvent ressortir que les lois robustes sur l'accès à l'information peuvent stimuler la concurrence, l'efficacité et l'innovation en facilitant la circulation de l'information entre le gouvernement et l'industrie. Selon un nombre croissant de défenseurs de la démocratie participative, les lois efficaces sur l'accès à l'information sont essentielles parce qu'elles permettent au citoyen d'influer sur les activités des organismes publics, et ce, dans l'intérêt public.

Dans le cadre des débats qui ont mené à l'adoption de la loi, ce n'est pas tout le monde qui croyait que son adoption s'appuyait sur des fondations solides. De nombreuses personnes considéraient la loi boiteuse pour les raisons suivantes :

  • la couverture de la Loi était limitée à l’exécutif;
  • la longue liste d'exceptions, plusieurs obligatoires et basées sur la catégorie de documents, sans test sur le préjudice;
  • l’exigence que les personnes soumettant des demandes d'information versent des frais d'accès à l'information publique;
  • l’importance limitée de l'intérêt public dans la divulgation;
  • l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet; et
  • l’absence d’un mandat d’éducation et de rechercher pour le commissaire.

Il y a eu des demandes de réforme presque immédiatement, et elles n'ont pas cessé depuis. Un grand nombre de sérieux débats et discussions réfléchis ont eu lieu, mais la plupart du temps, ce sont d'autres facteurs qui ont été à l'origine des changements apportés à nos lois sur l'accès à l'information.

Par exemple, la Commission Krever de 1997 qui enquêtait sur le scandale du sang contaminé a découvert que certains documents du gouvernement avaient été délibérément détruits, ce qui venait à l'encontre du droit d'accès du public. La même année, la commission d'enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en Somalie confirmait que de l'information essentielle demandée par un journaliste avait été retenue ou falsifiée. Les conclusions de ces deux enquêtes ont mené à l'ajout de sanctions criminelles à la loi.

En 2005, la commission Gomery a constaté que des hauts fonctionnaires et ministres avaient omis de respecter l'esprit de l'accès à l'information, tardaient à répondre aux demandes d'information et omettaient de consigner les décisions. La Loi fédérale sur la responsabilité a fait partie des mesures prises par le gouvernement fédéral à la suite de ces conclusions. Elle modifiait la Loi sur l'accès à l'information en accroissant le nombre d'institutions assujetties à la loi et en mettant en application une obligation d'assistance visant à aider les demandeurs. Cependant, elle ajoutait également un certain nombre d'exceptions et d'exclusions propres à certaines institutions.

Au cours des dernières années, les rapports annuels de la commissaire à l'information actuelle et des commissaires précédents faisaient état d'un certain nombre de problèmes que continue à poser la loi. Ces enquêtes font ressortir certaines lacunes de la loi. Il n'est donc pas étonnant que depuis les trente années d'existence du Commissariat, chacun des commissaires à l'information a mis de l'avant des propositions de réforme législative.

Dans leurs rapports annuels et leurs rapports spéciaux, les commissaires à l'information ont soulevé de nombreux problèmes récurrents importants, notamment :

  • Les retards de transmission des documents par les institutions du gouvernement fédéral :
    • La loi exige que les institutions du gouvernement fédéral fournissent l'information dans les 30 jours, mais la recherche d'exceptions à cette obligation est devenue la norme plutôt que l'exception;
    • Les institutions du gouvernement fédéral qui omettent de fournir l'information demandée dans les délais prescrits n'en subissent aucune conséquence importante;
  • Imposition de frais en tant qu'obstacles aux demandes d'accès;
  • Limitation à l'application de la loi :
    • Interprétation générale des exceptions s'appliquant au commerce international, à la sécurité nationale et aux avis au gouvernement;
    • Nécessité d'ajouter le critère de préjudice à un plus grand nombre d'exemptions;
    • Possibilité de restriction de la portée de la loi en raison de clauses de confidentialité contenues dans d'autres lois;
    • Nécessité d'ajouter la primauté de l'intérêt public à un plus grand nombre d'exemptions;
  • Exclusion des documents confidentiels du Cabinet;
  • Gestion de l'information :
    • Pratiques de tenue des dossiers inappropriées;
    • Aucune obligation légale de consigner la prise de décision;
  • Manque de ressources :
    • Certaines institutions du gouvernement fédéral n'investissent pas assez de ressources pour leur permettre d'assumer leurs responsabilités à l'égard de l'accès à l'information;
  • Changement culturel : La résistance de la part des institutions à répondre à la lettre et à l'esprit de la loi est un problème récurrent dans certaines institutions du gouvernement fédéral;
  • Retards du Commissariat à l'information à enquêter sur les plaintes.

Il est manifeste que la loi, qui était avant-gardiste au moment de son adoption au Canada dans les années 1980, est maintenant dépassée sur le plan de l'innovation législative, tant à l'échelle provinciale et territoriale qu'à l'échelle internationale. À défaut d'examen prescrit par la loi, la loi est demeurée statique, la plupart des demandes de réforme n'ayant pas porté leurs fruits. La loi est un élément du corpus législatif à caractère quasi constitutionnel qui confère des obligations au gouvernement et attribue des droits aux citoyens. Une loi de cette nature, qui exprime les principales valeurs des citoyens, et qui a une nature quasi-constitutionnelle, ne peut demeurer statique; elle doit continuer à évoluer.

Les deux dernières demandes importantes de réforme provenaient de deux anciens commissaires à l'information, MM. John Reid et Robert Marleau.

Le commissaire Reid, à la demande du Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique (ETHI), déposait en comité, en octobre 2005, une ébauche de projet de réforme de la loi intitulée Loi sur la transparence du gouvernement. Le projet de loi proposé consistait à réécrire la Loi sur l'accès à l'information, y compris changer son nom. La proposition visait à accroître le nombre d'institutions visées par la loi, à réduire la portée des limites autorisées par la loi et à étendre les pouvoirs de supervision du commissaire. En novembre 2005, l'ETHI a recommandé que le ministre de la Justice étudie « l’opportunité de présenter avant la fin de la session à la Chambre des communes un projet de loi s’inspirant des dispositions de la « Loi sur la transparence du gouvernement » présentée par le Commissaire à l’information, M. John Reid, avec le concours du conseiller législatif de la Chambre des communes ». Seules quelques propositions contenues dans la « Loi sur la transparence du gouvernement » proposée ont été adoptées en 2006 dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité.

En mars 2009, le commissaire Marleau a relevé 12 recommandations qu'il était urgent d'appliquer pour moderniser le régime d'accès à l'information et se mettre au niveau des régimes plus progressistes à l'échelle nationale et internationale. Les changements portaient sur les thèmes généraux du droit d'accès à tous, la portée de la loi, le modèle de conformité, les mandats d'enseignement public, de recherche et d'avis pour le commissaire à l'information et la nécessité de répondre avec diligence aux demandes. Dans son rapport de juin 2009, l'ETHI se disait d'accord avec la plupart des recommandations, mais aucune n'a été ultérieurement adoptée dans le cadre de la loi.

En 2012, en réponse aux consultations du gouvernement sur le Partenariat pour un gouvernement transparent (PGT), les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels du Canada ont recommandé « Que le gouvernement du Canada s’engage à accroître l’intégrité publique en modernisant la Loi fédérale sur l’accès à l’information. » Ils ont écrit que l’initiative PGT offre au gouvernement du Canada une excellente occasion de modifier la Loi sur l’accès à l’information et de l’harmoniser avec des normes nationales et internationales progressistes. Les commissaires à l’information et à la protection des renseignements personnels recommandent que le gouvernement procède à un examen détaillé de la législation afin de la moderniser et de redonner au Canada sa position de chef de file.

Une loi rigoureuse et progressiste est un élément clé pour progresser vers un gouvernement 2.0, un gouvernement ouvert ou une participation au PGT.

Dans ce contexte, l’index sur le droit à l’information du Centre for Law and Democracy classe le Canada au 55e rang sur 92 pays.

La Loi sur l’accès à l’information du Canada, bien qu’à la fine pointe en 1983, n’a pas été modifiée de façon significative depuis et reflète des normes désuètes. Les délais sans rigueur, l’imposition de frais d’accès, l’absence d’un critère adéquat en faveur de l’intérêt public, et une exemption générale pour certaines instances politiques contreviennent largement aux normes internationales en matière d’accès à l’information. [Traduction]

Aujourd'hui, les technologies en rapide évolution et les récents progrès à l'échelle internationale soulèvent toute une nouvelle série de questions et de paramètres. Par exemple, les nouvelles formes de communication, comme les messages NIP à NIP et les messages texte SMS, entre autres, posent de nouveaux défis qui doivent être relevés de façon à protéger le droit des demandeurs. Le traitement et les réponses aux demandes d’accès sont supportés par des plateformes technologiques plus avancées dans d’autres pays comme le Mexique.

L'explosion du mouvement vers un gouvernement ouvert à l'échelle nationale et mondiale a également créé des occasions et soulevé des questions, dont la loi actuelle ne peut tirer profit et auxquelles elle ne peut répondre. En effet, au cours des cinq dernières années, on a observé un changement d'orientation en ce qui a trait aux initiatives et aux réformes portant sur les lois d'accès à l'information dans d'autres pays. De plus en plus, la divulgation proactive devient la norme : l'information est traitée comme s'il s'agissait d'une ressource naturelle et les gouvernements sont les gardiens de l'intérêt public.

Disons simplement que les défis qui touchent l'accès à l'information sont complexes. Ils exigent une intervention réfléchie et complète et non pas une solution « à la pièce ».