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Discours

Année


Notes d'allocution pour la séance sur le processus d'enquête par Andrea Neill, Commissaire adjointe, règlement des plaintes et respect de la loi, à l'occasion de la réunion de la collectivité de l'AIPRP

[Seul le prononcé fait foi]

Introduction

Me retrouver avec vous ici aujourd’hui ravive en moi de précieux souvenirs des années 1990 alors que je participais régulièrement à ces réunions de la communauté de l’AIPRP avec le SCT en tant que directrice de la Section du droit à l’information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice. Je suis contente d’être de retour parmi vous dans mon nouveau rôle de commissaire adjointe à l’information.

Je suis en compagnie de Sharon Nadeau, Directrice générale intérimaire des Enquêtes et révisions, et de Julie Tremblay, Directrice intérimaire des Opérations, qui nous arrive du Bureau de la concurrence et est chez nous depuis janvier. Elles seront heureuses de répondre à vos questions.

Lorsque le commissaire à l’information Robert Marleau s’est adressé à vous lors de votre dernière réunion le 20 novembre, il a mentionné que notre Commissariat avait procédé à des changements à sa structure et à ses fonctions organisationnelles (deux commissaires adjointes) ainsi qu’à ses priorités.

Il a dit qu’il adopterait l’approche des trois C pour le règlement des plaintes : la collaboration, la coopération et la consultation.

  • Nous agissons de manière dynamique et responsable afin d’assurer une bonne application de la Loi sur l’accès à l’information (LAI).
  • Nous préférons recourir à différents modes de règlement des différends, comme la médiation, plutôt qu’à des audiences officielles et à l’exercice de pouvoirs judiciaires pendant nos enquêtes.

Selon le commissaire, le système souffre de trop de retards, retards qui découlent en grande partie de la façon dont la LAI est mise en œuvre (processus, consultation des tiers) et du contexte dans lequel elle est appliquée (les fonctionnaires perçoivent souvent les demandes de communication comme fastidieuses et « dérangeantes »).

Le commissaire a également admis que notre Commissariat est responsable de certains de ces retards, notamment les lourds arriérés d’enquêtes et le temps de traitement trop long. Il a mentionné les mesures que nous prenons pour régler le problème, en particulier la stratégie pour éliminer les dossiers arriérés.

Mais avant de parler de cette stratégie, je voudrais remettre les pendules à l’heure à propos d’une rumeur qui circule dans votre milieu. Vu notre approche des trois C, certains se demandent si notre Commissariat cessera d’exiger des institutions qu’elles nous fournissent des dates fermes. La réponse est NON. Dans notre approche des trois C, nous travaillerons avec vous pour négocier des dates qui sont raisonnables et souples. Nous connaissons les contraintes auxquelles certains d’entre vous sont exposés et le fait que certaines décisions et mesures sont indépendantes de votre volonté. Dans ces cas, les dates peuvent devoir être ajustées après avoir été fixées. Alors nous continuerons d’insister sur des dates fermes, car elles sont un important moyen pour vous de prouver aux demandeurs et à notre Commissariat la diligence que vous mettez à remplir les demandes.

Stratégie d’élimination des dossiers arriérés

J’aimerais maintenant passer à notre stratégie d’élimination des dossiers arriérés. Lorsque Robert Marleau a été nommé commissaire à l’information il y a un an, le Commissariat était déjà profondément en retard dans le traitement des demandes. Ce n’était pas un secret - ce problème avait été signalé dans nos rapports annuels. Le commissaire a officiellement affirmé qu’une telle situation était inacceptable. Il s’est alors engagé à accroître en général le rendement et la productivité du Commissariat afin d’améliorer la prestation des services aux Canadiens et Canadiennes, aux institutions fédérales et au Parlement. Son objectif est d’éliminer les dossiers arriérés d’ici la fin de l’exercice financier 2009-2010.

Alors quel est le problème?

Bien que nous soyons capables de régler presque toutes les plaintes sans recourir aux tribunaux, les délais de règlement laissent à désirer. Le délai de règlement moyen est de 12 mois. Nous comptons quelque 80 cas de refus qui datent de 2 à 5 ans et que nous tenons à régler en priorité.

Nous avons certes des normes de service, mais elles sont limitées, rigides et irréalistes. Il s’agit de normes de rapidité qui ne tiennent pas compte de facteurs comme l’impartialité, la diligence raisonnable et des mesures indépendantes de notre volonté et que nous vous imposons. À ce dernier propos, nous pouvons compatir avec vous quant à la difficulté de nous fournir des dates fermes. Nos normes sont de 30 jours pour les plaintes de type administratif, comme celles portant sur les frais et les prorogations, et de 120 jours pour les plaintes concernant les refus d’accès. Les cas tombent dans la catégorie « arriérés » quand ils ne sont pas résolus selon nos normes de service.

Voici quelques faits. L’an dernier, nous avons reporté plus de la moitié des cas au présent exercice (1 030 plaintes). Et la quantité de nouvelles plaintes reçues cette année a doublé comparativement à l’an passé, si bien que nous avons maintenant plus de 2 000 cas attribués et non attribués et que 85 % sont considérés arriérés selon nos normes de service. Autre fait intéressant, 60 % de nos cas proviennent de 10 utilisateurs fréquents.

Nous ne connaissons pas vraiment la raison de l’augmentation du nombre de plaintes. Il s’agit peut-être d’un regain d’intérêt pour la LAI compte tenu de la forte médiatisation de sujets comme l’Afghanistan, la Commission Gomery, la Loi fédérale sur la responsabilité (LFR) et du fait que l’ensemble des institutions visées par la LAI a augmenté de 37 % cette année (70 nouvelles institutions pour un total de 250), ou bien des modifications à l’article 31 qui viennent réduire la période de temps pour porter plainte au Commissariat, qui passe d’une année à 60 jours.

Des tentatives ont été faites par le passé pour réduire l’arriéré : on a créé trois postes de chef pour superviser des équipes d’enquêteurs, on a donné la priorité aux cas en retard et quelques enquêteurs ont été affectés à temps plein aux cas les plus anciens.

Mais le problème était trop grave et nous nous enfoncions sans cesse, incapables de sortir la tête de l’eau.

Tout cela parce que notre processus de traitement des plaintes comporte des lacunes intrinsèques qui limitent grandement notre capacité :

  • à offrir à la clientèle des services rapides et efficaces,
  • à corriger le problème des arriérés, et
  • à mettre en œuvre les changements découlant de l’augmentation du nombre d’institutions maintenant visées par la Loi sur l’accès à l’information.

Nous avons donc décidé qu’il fallait faire quelque chose pour nous sortir du marasme pour de bon. Il fallait d’abord simplifier et consolider nos processus. Mais surtout, il fallait regarder sans complaisance la façon dont nous avons toujours travaillé et voir si nous pouvions adopter des approches différentes, mieux adaptées et plus souples pour régler les plaintes qui complèteraient et/ou remplaceraient nos méthodes d’enquête rigides et formalistes.

Nous tenons à modifier ou à compléter notre méthode actuelle pour deux raisons :

  1. régler les plaintes le plus tôt possible et prendre plus rapidement des décisions équitables;
  2. traiter plus efficacement les plaintes et, par le fait même, diminuer le nombre de plaintes et la durée moyenne de traitement tout en préservant la qualité et la minutie des enquêtes.

La LAI ne dit pas quand ni comment nous devons décider de faire enquête. Elle ne prévoit pas explicitement de mécanisme de traitement accéléré ou de médiation pour le règlement des plaintes. Elle stipule seulement que nous devons recevoir et examiner les plaintes. Alors, qu’est-ce qui nous empêche d’accélérer le traitement ou de recourir à la médiation dès que la plainte est déposée plutôt que d’attendre que celle-ci se retrouve sous la pile et soit attribuée à un enquêteur? Après tout, la LAI dit que nous sommes maîtres de nos procédures et que nous avons la latitude nécessaire pour appliquer la méthode qui convient à chaque circonstance.

Comment avons-nous donc procédé?

Premièrement

, nous en avons discuté entre nous. Je suis très contente que les enquêteurs se soient intéressés à la question. Ils vivent le problème au quotidien, se sentant quelque peu dépassés par la charge de travail, et ils tiennent à faire leur part pour parvenir à une solution. Ils trouvent toutes sortes de bonnes idées par le biais de groupes de travail ou d’autres forums de discussion.

Deuxièmement

, nous avons élaboré une stratégie en 11 points pour venir à bout des arriérés. D’entrée de jeu, nous avons :
  • restructuré ma direction générale afin de réduire les engorgements lors de l’étude et de l’approbation des dossiers par les gestionnaires - deux directeurs chacun avec deux équipes de chefs et d’enquêteurs;
  • délégué une partie des approbations et des autorisations écrites - ce n’est qu’un début;
  • donné la priorité aux dossiers les plus anciens - nommé un chef pour agir comme champion/coordonnateur;
  • commencé à examiner notre processus de traitement des plaintes - groupe de travail spécial formé d’enquêteurs;
  • revu nos normes de service;
  • pourvu aux postes vacants;
  • envisagé la création d’une fonction de réception et de règlement rapide des plaintes.

Troisièmement

, nous avons compris très tôt que la constitution d’une unité de réception et de règlement rapide pouvait faire partie de la solution. Remarquez, nous avions déjà une fonction de réception - assumée par Eric Murphy - mais nous voulions voir comment d’autres commissaires à l’information et à la protection de la vie privée (CPVP) s’y prenaient. Je suis donc allée dans l’Ouest en octobre pour rencontrer l’ombudsman du Manitoba ainsi que les CIVP de l’Alberta et de la Colombie-Britannique. Nous voulions nous inspirer de leur façon de faire. Je suis très reconnaissante aux employés du temps qu’ils m’ont consacré et j’ai été vivement impressionnée par les modèles mis en place. Ce qui m’a aussi frappée, c’est la fierté et l’enthousiasme qui règnent dans ces bureaux qui ont su trouver des solutions pour mieux servir leur clientèle.

À notre avis, les avantages d’une unité de réception et de règlement rapide sont les suivants :

  1. L’accent est davantage mis sur le service à la clientèle - l’unité dote l’organisme d’un guichet de service et favorise la gestion centralisée de toutes les plaintes et demandes de renseignements. Elle assure aussi un contact plus régulier entre le CIC et les institutions.
  2. Les enquêteurs sont utilisés à meilleur escient.
  3. Le moral des employés s’améliore - ils sont moins submergés parce que les tâches sont plus spécialisées, les rôles sont mieux définis et les attentes sont bien comprises.
  4. Le délai de règlement est plus court dans le cas des plaintes simples.

Quatrièmement

, nous avons demandé de l’aide extérieure pour examiner notre processus de traitement des plaintes et déterminer les possibilités de simplification et d’amélioration, évaluer les avantages d’une fonction de réception et de règlement rapide et réexaminer la pertinence de nos normes de service. Les experts-conseils ont constitué des groupes de consultation dans notre bureau et à l’AIPRP, ils ont interviewé Donald Lemieux, Sue Lajoie et Thérèse St-Amant (SCT), de même que le personnel du Commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario et du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, et examiné les modèles de réception du Manitoba, de l’Alberta et de la C.-B.

J’aimerais remercier Ross Hodgins (SC), Diane Leroux (Justice), Joan Mann (Postes Canada), Norma McLelland (MPO) et Sylvie Séguin-Brant (Sécurité publique), pour avoir participé au groupe de consultation des coordonnateurs de l’AIPRP, ainsi que Donald Lemieux, Sue Lajoie et Thérèse St-Amant, que nos experts-conseils ont interviewés.

Les coordonnateurs et membres du Conseil du Trésor ont fourni plusieurs suggestions que nous sommes en train de considérer sérieusement :

Réception et résolution rapide

  • Une fonction simplifiée de réception avec possibilité de résolution rapide de certaines plaintes constituerait une amélioration appréciable.
  • Traiter rapidement certains cas (p. ex., quand une plainte de retard a déjà été réglée par l’institution).
  • Communiquer immédiatement avec les plaignants en vue de clarifier les particularités de la plainte et de vérifier si la personne en cause la maintient.
  • Multiplier les occasions de recourir à la médiation avant de lancer le processus d’enquête.

Approche de gestion de portefeuille

  • Adopter une approche de gestion de portefeuille en assignant les dossiers aux enquêteurs de manière à ce que chaque institution ait affaire à un nombre d’agents plus restreints et plus familiarisés avec ses méthodes de travail et ses types de dossiers.

Communications

  • Faire appel au courriel et téléphone pour améliorer les communications (p. ex., pour convoquer les réunions, clarifier les besoins d’information). Sur ce dernier point, nos enquêteurs ont été récemment branchés à l’Internet alors on devrait voir une amélioration.
  • Certains pensent que le concept de l’avertissement (heads up) est redondant et que l’envoi d’une télécopie n’est pas le meilleur moyen d’informer l’institution du dépôt d’une plainte.
  • Le Commissariat devrait fournir aux institutions, tous les mois ou trimestres, une liste à jour des plaintes déposées.
  • Si la plainte est le fait d’un bureau de première responsabilité, il doit y avoir entrevue. Le Commissariat devrait fournir une liste de questions à aborder avec le BPR (p. ex., pour déterminer les exceptions qui les concernent dans la liste complète d’exceptions).
  • Fournir aux institutions une liste de vérification des renseignements requis et des questions à discuter.
  • Préciser les motifs de la plainte dans l’avis de plainte envoyé à l’institution.

Pénurie des ressources

  • Il faut reconnaître la pénurie de ressources qualifiées au sein de la communauté en général. Les plaintes augmentent et les institutions ont besoin de proroger les délais, ce qui augmente la charge de travail du Commissariat.
  • Se montrer plus raisonnable à divers égards, notamment pour les plans d’action, et reconnaître que les coordonnateurs n’ont pas nécessairement de prise sur les contraintes temporelles.

Documents

  • Les institutions devraient préparer les documents et les envoyer au Commissariat.
  • Les documents du Cabinet et du Conseil privé sont une source de préoccupation puisque le Commissariat les considère comme des plaintes différentes.

Autres

  • Revoir notre terminologie (le terme « réglé » revêt plusieurs acceptions différentes).
  • Trouver davantage de cohérence dans l’approche adoptée par les enquêteurs, qu’on demeure dans le champ de la plainte et ne pas aborder d’autres questions; une stratégie plus coopérative serait appréciée.

Collaboration

  • Les coordonnateurs se sont dits très heureux de constater que le CIC a consulté le milieu et que bien des gens appuyaient les efforts déployés par notre Commissariat pour communiquer les changements.
  • On a laissé entendre que nous pourrions faire des présentations spéciales aux conférences de l’AIPRP et intégrer des renseignements sur les changements de procédure dans le contenu des séminaires d’information et le matériel didactique.
  • On estime que la communauté tirerait profit de nouvelles occasions de mettre en commun les pratiques exemplaires (une utilisation plus généralisée de modèles, de listes de contrôle).
  • Le système de fiches de rendement a créé certains problèmes, particulièrement en ce qui a trait aux plaintes liées aux documents du Cabinet. On devrait insister davantage sur la qualité.

Voici les recommandations des experts-conseils :

  1. Créer une unité spécialisée dans la réception et le règlement rapide pour faire la répartition des plaintes et les classer par priorité.
  2. Abandonner nos normes de service et fixer des cibles de rendement internes pour communiquer les délais aux plaignants, compte tenu de la nature et de la complexité de leurs plaintes.
  3. Redéfinir les arriérés comme étant des plaintes qui ont été déclarées légitimes par l’unité de réception et de règlement rapide mais qui n’ont pas encore été attribuées à un enquêteur.
  4. Mettre en application une approche de gestion de portefeuille.
  5. Élaborer un plan d’action pour guider la mise en œuvre progressive de l’unité.

Les prochaines étapes

  1. Nous mettrons à l’essai le plus tôt possible une unité de réception et de règlement rapide. Julie Tremblay, l’une de mes directrices, pilotera cette initiative avec Ernie Fraser, l’un de nos chefs. L’unité comptera du personnel administratif ainsi que des enquêteurs.
  2. Fait intéressant, un groupe de travail interne travaille déjà à l’élaboration de critères objectifs pour le tri et la priorisation des plaintes. Nous examinons des aspects comme l’urgence (échéance, prescription juridique), les répercussions (santé ou sécurité publique, perte de droits, intérêt parlementaire ou intérêt public plus large), la nature de la plainte (probabilité de résolution) et le type de demandeur (média, parlement, contentieux, public). Nous nous pencherons également sur les différents niveaux de complexité lorsque vient le temps de déterminer l’ampleur de l’effort à déployer dans chaque cas.
  3. Il nous faut élaborer des politiques et des processus pour les plaintes qui peuvent se régler rapidement, comme celles qui portent sur les prorogations et les frais.
  4. Nous devons aussi penser à des cibles de rendement quantitatives et qualitatives internes pour ce qui est des délais de règlement.
  5. En nous inspirant de certains des outils élaborés par d’autres commissaires, nous voulons concevoir divers outils de communication tels que des listes de contrôle à l’intention des plaignants et des institutions, des avis de pratique (avis d’interprétation ou d’information).

Nous avons beaucoup de pain sur la planche, mais nous en sommes rendus à un point où nous n’avons plus le choix d’agir.

Répercussions pour les bureaux d’AIPRP

Comme je l’ai mentionné précédemment, deux raisons nous amènent à changer certains de nos processus de traitement des plaintes et à instaurer une unité de réception et de règlement rapide :

  1. régler les plaintes le plus tôt possible et prendre plus rapidement des décisions équitables;
  2. traiter plus efficacement les plaintes et, par le fait même, diminuer le nombre de plaintes et la durée moyenne de traitement tout en préservant la qualité et la minutie des enquêtes.

Alors vous vous demandez peut-être quelles répercussions certains des changements que nous apporterons à notre façon de procéder auront sur vos bureaux. Nous continuerons de revoir notre processus de traitement des plaintes, mais il y aura des effets immédiats lorsque nous mettrons à l’essai l’unité de réception et de règlement rapide et il nous faudra compter sur votre coopération et votre soutien :

  1. Attendez-vous à ce que nous appelions plus tôt qu’auparavant, surtout s’il s’agit d’une plainte liée à une présomption de refus ou à un retard pour laquelle nous voudrons que vous nous fixiez une date ferme. Il se pourrait que ce ne soit pas un enquêteur qui vous téléphone.
  2. Nous voudrons que vous nous indiquiez une première personne-ressource aux fins de réception.
  3. Nous vous demanderons d’envoyer au Commissariat les dossiers et le fichier de traitement pertinents dans un délai de tant de jours ouvrables (le nombre reste à déterminer).
  4. Nous voudrons peut-être discuter de la question avec votre bureau afin que nous puissions convenir de la meilleure approche pour régler la plainte.
  5. Les cas officiellement attribués à un enquêteur seront minutieusement étudiés.

Certains d’entre vous avez probablement constaté que nous venons de procéder à un changement administratif qui nous permet d’améliorer l’efficience et la transparence : nous n’envoyons plus une lettre séparée à l’institution lorsque nous envoyons notre rapport de constatations au plaignant. Maintenant, l’institution reçoit le rapport des constatations en copie conforme. Cela nous a déjà permis d’épargner temps et papier et de voir à ce que tant le plaignant que l’institution reçoivent les mêmes renseignements à propos de nos constatations.

Alors que nous déployons l’unité pilote, nous vous communiquerons les détails des processus changés et nouveaux de sorte que chacun les comprenne et que nos attentes soient clairement énoncées. Nous aimerions aussi organiser une séance de groupe de consultation, peut-être en puisant parmi les membres du groupe de travail des coordonnateurs de l’AIPRP et d’autres, pour connaître vos réactions au sujet du projet pilote.

Conclusion

Pour terminer, j’aimerais vous dire que ce que je souhaite, c’est que nous puissions travailler de concert avec vous alors que nous mettons en œuvre notre unité de réception et de règlement rapide et que nous améliorons la prestation nos services destinés à vous et au grand public.

Nous devons peut-être nous rappeler qu’en bout de ligne, nous poursuivons tous le même objectif : servir les Canadiens et Canadiennes qui veulent recourir à la Loi sur l’accès à l’information pour obtenir des renseignements du gouvernement fédéral. Je sais que vous avez votre travail à faire pour ce qui est d’administrer la LAI et que nous avons le nôtre à faire pour ce qui est d’en assurer le respect. Il y aura des moments où nous ne nous ne serons pas d’accord, mais nous croyons que l’approche des trois C pour le règlement des plaintes peut fonctionner et bien fonctionner si nous nous appuyons l’un et l’autre pour s’assurer que les droits d’un demandeur en vertu de la LAI soient respectés.

Merci.