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Discours

Année


Remarques à l’occasion du banquet de reconnaissance de la conférence 2006 de l’Université de l’Alberta sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée - « L’avenir de la reddition de comptes – la loi et le document de travail du gouvernement fédéral sur l’imputabilité et la loi sur la transparence du gouvernement »

Je me réjouis d’être parmi vous aujourd’hui afin de discuter avec vous de ce qui constitue à mon sens un sujet extrêmement important et urgent, soit l’avenir de la reddition de comptes – la loi et le document de travail du gouvernement fédéral sur l’imputabilité et la Loi sur la transparence du gouvernement. Je crois que nous sommes vraiment à un tournant de notre histoire – du moins en ce qui concerne l’avenir de la reddition de comptes grâce à la transparence à l’échelon fédéral.

Plus tôt cette année, la réforme de l’accès à l’information avait un avenir des plus prometteurs. Nous venions juste de changer encore de gouvernement, après notre deuxième élection en deux ans, et la volonté de changement était vive. Tous les partis s’étaient engagés notamment à prendre des mesures en vue du renforcement des mécanismes de transparence et de reddition de comptes de l’administration fédérale. Le deuxième rapport de la Commission Gomery est aussi venu alimenter le désir de changement dans ce domaine. Le rapport Gomery, le rapport La Forest sur le Commissariat à l’information et le Commissariat à la protection de la vie privée et le nouveau gouvernement conservateur, tous préconisaient, au cœur de leurs propositions en faveur d’une responsabilisation accrue, une Loi sur l’accès à l’information renforcée. Tant le juge Gomery que le gouvernement prônaient des changements profonds à la gestion des documents dans l’administration fédérale – également comme moyen d’accroître la responsabilisation. Et tous les parties souscrivaient – avec l’aval du rapport Gomery – à l’idée voulant que le modèle de réforme par la transparence énoncé dans la Loi sur la transparence du gouvernement, que le Commissariat à l’information avait rédigée l’an dernier et déposée auprès du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique en septembre 2005.

Plus tôt cette année, je demandais : Est-ce que le nouveau gouvernement sera différent des autres? Le nouveau gouvernement dit qu’il le sera, et j’espère qu’il le sera. Nous le saurons si le nouveau gouvernement tient sa promesse de renforcer la Loi sur l’accès à l’information comme il l’a décrit dans son programme électoral sur l’imputabilité ou s’il cède aux pressions exercées par les bureaucrates au début de son mandat et recule. Je crois que nous avons maintenant la réponse, et celle-ci est profondément décourageante.

Il semble que toutes ces attentes, tout ce consensus et toutes ces promesses ont été en vain. Pour une raison ou une autre, nous voyions avec optimisme l’avenir de la reddition de comptes par la transparence, et tous nos espoirs semblent s’être écroulés. Ou, peut-être, ont-il seulement été détournés par les bureaucrates qui voyaient leur culture du secret gravement menacée pour la première fois en plusieurs décennies. Permettez-moi de revenir un peu en arrière et de résumer le contexte et l’état actuel de la réforme de l’accès à l’information à l’échelon fédéral.

Dans les derniers jours du gouvernement Martin, craignant que le gouvernement ne vienne jamais à bout de déposer les changements tellement nécessaires à la Loi sur l’accès à l’information, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique a demandé au Commissariat d’élaborer à son intention un modèle de projet de loi. Le fruit de nos efforts est la Loi sur la transparence du gouvernement, que j’ai déposée auprès du Comité permanent en octobre dernier. Mes propositions de réforme contiennent les éléments suivants :

  1. Toutes les exceptions devraient prévoir un critère fondé sur le préjudice et être de nature discrétionnaire. De plus, toutes les exceptions devraient être assujetties à la primauté de l’intérêt public. Ainsi, le Parlement indiquerait clairement qu’il s’agit d’une loi sur la transparence, et non pas d’une loi sur le secret, et que la communication constitue la position par défaut.
  2. Les responsables gouvernementaux devraient être tenus de mettre par écrit leurs décisions, interventions, considérations et analyses. Cette loi, ce droit d’accès, ne riment à rien si les responsables gouvernementaux ne tiennent pas les dossiers appropriés et gèrent les affaires publiques sous l’angle d’une culture orale.
  3. Les derniers vestiges du secret gouvernemental inviolable – c.-à-d. les documents confidentiels du Cabinet – devraient être assujettis à la Loi et aux révisions du Commissaire. Le caractère secret des documents du Cabinet risque en effet d’être appliqué de manière trop large et trop intéressée par les gouvernements lorsqu’il est à l’abri d’un examen indépendant.
  4. La Loi sur l’accès à l’information devrait couvrir tous les mécanismes gouvernementaux qui dépensent des fonds publics ou qui mènent des opérations gouvernementales. Je parle évidemment de la totalité des sociétés d’État, des fondations, des agents du Parlement ainsi que des cabinets des ministres et du cabinet du Premier ministre. Le droit de savoir est gravement compromis lorsque les gouvernements ont le pouvoir de décider quelles institutions et, par conséquent, quels documents, sont assujettis au droit d’accès et quelles institutions et quels documents ne le sont pas. L’objet même de la Loi sur l’accès à l’information visait l’élimination de l’« arbitraire » des décisions concernant la communication des documents gouvernementaux; nous devons maintenant éliminer l’« arbitraire » des décisions relatives aux institutions qui sont assujetties ou non à la Loi.

Dans le même ordre d’idées, soit que la Loi doit avoir un vaste champ d’application, la Loi devrait être un texte exhaustif, énonçant l’équilibre à trouver entre la transparence et le secret. Il ne devrait plus être possible que les dispositions relatives au secret figurant dans d’autres lois soient exécutoires jusqu’à la fin des temps et ce, sans que s’applique le moindre critère relatif au secret prévu dans les exceptions de fond de la Loi. La Loi sur la transparence du gouvernement prévoit d’ailleurs l’abrogation de l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information, où figure cette exception universelle et obligatoire.

La Loi sur la transparence du gouvernement a été bien accueillie par le Comité permanent, qui a passé une résolution exhortant le gouvernement à la faire sienne et l’adopter avant les élections qui se dessinaient. Ça n’est pas arrivé. Ce qui est arrivé, c’est que le Parti conservateur, qui devait peu après former le prochain gouvernement du Canada, avait fait les promesses suivantes, qui sont extraites de son programme électoral intitulé Changeons pour vrai.

« Le plan Un gouvernement conservateur :
  • Appliquera les recommandations du commissaire à l’information sur la réforme de la Loi sur l’accès à l’information.
  • Donnera au commissaire à l’information le pouvoir d’ordonner la publication de renseignements.
  • Assujettira à la Loi l’ensemble des sociétés d’État, des hauts fonctionnaires du Parlement, des fondations et des organismes qui dépensent l’argent des contribuables ou exercent des responsabilités publiques.
  • Rendra l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet sujette à l’examen du commissaire à l’information.
  • Obligera les fonctionnaires à tenir des dossiers documentant leurs actes et leurs décisions.
  • Prévoira une dérogation à toutes les exemptions de façon que l’intérêt public passe avant le secret gouvernemental.
  • Garantira que toutes les exemptions à la communication de renseignements gouvernementaux ne soient justifiées que par le préjudice qui pourrait en résulter, et non pas par les règles d’exemption générale.
  • Garantira que les exigences de divulgation de la Loi sur l’accès à l’information ne puissent pas être contournées par des dispositions relatives au secret d’autres lois fédérales, tout en respectant la confidentialité de la sécurité nationale et des renseignements personnels. »

De plus, le programme électoral du Parti conservateur contenait cet engagement en ce qui concerne les actes répréhensibles dénoncés en vertu du projet de loi sur la protection des dénonciateurs :

« Un gouvernement conservateur : …
  • Exigera la rapide divulgation publique de l’information fournie par les dénonciateurs, sauf si la sécurité nationale ou la sécurité d’individus sont en jeu. »

L’approche proposée dans la Loi sur la transparence du gouvernement et le programme électoral du Parti conservateur a à nouveau reçu un écho favorable dans le deuxième rapport de la Commission Gomery. Vous vous souviendrez peut-être que le juge Gomery avait également mission d’étudier la Loi sur l’accès à l’information et de recommander des changements à celle-ci propres à accroître la reddition de comptes et à contribuer à prévenir et à découvrir les actes préjudiciables et la mauvaise gestion dans l’administration fédérale.

Le juge Gomery a rendu publics les résultats de ses travaux concernant le volet de son mandat relatif à l’accès à l’information le 1er février 2006. Il souscrit aux réformes proposées dans la Loi sur la transparence du gouvernement et dans le programme électoral conservateur.

Malheureusement, la Loi sur la transparence du gouvernement n’a pas été reprise dans le projet de loi C-2, qui est la Loi fédérale sur l’imputabilité proposée. Le projet de loi C-2 propose bien l’inclusion d’autres sociétés d’État et hauts fonctionnaires du Parlement dans le champ d’application de la Loi sur l’accès à l’information, mais prévoit aussi des dispositions tellement vastes pour soustraire à la communication des documents détenus par ces organisations qu’on peut douter de la bonne foi de la démarche. De plus, il prévoit une exception d’application générale (sans qu’il faille faire la preuve du préjudice susceptible de découler de la communication) pour les documents détenus par le gouvernement concernant des dénonciations d’actes préjudiciables et pour les projets de rapports de vérification et de documents de travail. Dans le dernier cas, le secret vaut pour une période de 15 ans, tandis que dans le premier, il vaut pour toujours.

La Loi fédérale sur l’imputabilité qui est proposée ajoute dix nouvelles exceptions et deux nouvelles exclusions, qui autorisent des raisons supplémentaires de soustraire l’information à la communication dans la Loi sur l’accès à l’information. Songez que la loi en vigueur ne contient que treize exceptions et deux exclusions. Sur les dix nouvelles exceptions, huit sont obligatoires, ne prévoient aucune obligation de faire la preuve du préjudice que causerait la communication, ne sont pas limitées dans le temps et ne prévoient aucune primauté en ce qui concerne l’intérêt public et le consentement. La loi en vigueur ne contient qu’une exception de ce genre, et celle-ci est constamment invoquée d’une manière contraire à son esprit. Deux des nouvelles exceptions sont discrétionnaires, mais ne prévoient aucun critère relatif au préjudice, et une prévoit une attente de 15 ans avant que les renseignements puissent être communiqués. Comparez maintenant cette information avec les promesses faites dans le programme électoral conservateur.

On a beaucoup parlé du fait que 19 nouvelles institutions, dont le Commissariat à l’information, ont été ajoutées à la liste, figurant à l’Annexe 1 de la Loi, des organisations qui sont assujetties à la Loi. Voilà certes une amélioration, mais, ce que le gouvernement donne d’une main, il le reprend de l’autre. Par exemple, généralement parlant, le projet de loi confère le droit d’obtenir des renseignements sur l’administration générale des sociétés d’État et des hauts fonctionnaires du Parlement qui seraient désormais assujettis à la Loi. Cependant, il interdit la communication de renseignements au sujet des activités menées par les institutions conformément à leur mandat. Autrement dit, on donne le droit d’obtenir l’information qui est essentiellement communiquée, ou qui devrait être communiquée, sur les sites Internet et dans les rapports des institutions destinés au public.

Je suis absolument convaincu, comme l’était le juge Gomery, qu’il n’existe aucun renseignement commercial, financier, concernant une institution ou un client de nature délicate détenu par les sociétés d’État et les autres institutions parapubliques n’étant pas déjà assujetti à la Loi qui ne soit pas déjà protégé par les exceptions en vigueur ou celles proposées par la Loi sur la transparence du gouvernement. La différence tient au fait que le gouvernement ne semble pas vouloir que les sociétés d’État en question aient à faire la preuve que les renseignements qu’elles souhaitent soustraire à la communication sont vraiment de nature délicate et doivent vraiment ne pas être communiqués. Cette zone de secret élargie pour les sociétés d’État, de même que pour les hauts fonctionnaires du Parlement et les institutions qui mènent des vérifications internes ou des enquêtes relatives à des actes préjudiciables, ne sert pas l’objectif d’une plus grande responsabilisation pas plus que l’intérêt public.

J’aimerais parler un moment des éléments qui sont absents de la Loi fédérale sur l’imputabilité et qui m’inquiètent autant que les éléments qui s’y trouvent. De la centaine de modifications que j’ai proposées à la Loi sur l’accès à l’information dans la Loi sur la transparence du gouvernement, le gouvernement n’en a inclus que dix (dans une certaine mesure). Le gouvernement justifie sa décision de ne pas inclure dans la Loi fédérale sur l’imputabilité une réforme exhaustive de l’accès à l’information en arguant qu’il s’agit d’un texte de loi complexe et que quelque changement que ce soit nécessiterait de vastes consultations.

Que penser de la raison donnée par le gouvernement pour retarder une réforme exhaustive de l’accès à l’information? Que penser de la décision du gouvernement de proposer d’ajouter 12 nouvelles dispositions relatives au secret à la Loi sur l’accès à l’information (sans consultations publiques) tout en refusant d’inclure la moindre disposition sur la transparence? Que penser de la décision du gouvernement de ne pas inclure dans la Loi fédérale sur l’imputabilité les dispositions énoncées dans la Loi sur la transparence du gouvernement proposée qui n’ont pas été contestées dans le document de travail du gouvernement?

Rien ne me déçoit davantage que le fait que le gouvernement n’oblige pas les responsables gouvernementaux à créer des documents de base pour étayer les décisions et les mesures prises. Le juge Gomery, la vérificatrice générale, l’archiviste national, d’anciens commissaires à l’information, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique – voire le gouvernement, dans son document de travail – soutiennent que les documents clés ne sont pas créés. Tous reconnaissent qu’une culture orale s’est installée dans l’administration fédérale dans le but d’éviter la rigueur de la vérification indépendante, de l’accès à l’information, de l’enquête judiciaire et de l’examen du Parlement. Surtout, ce « cancer » est en train de miner les dispositions législatives sur l’accès à l’information et la capacité du public de demander des comptes au gouvernement. Pourtant, le nouveau gouvernement a choisi de ne pas inclure ces éléments dans le projet de loi C-2.

La leçon à retenir des 8 années ou presque que j’ai passées au poste de Commissaire à l’information du Canada est grosso modo que les responsables gouvernementaux ne comprennent tout simplement pas! Ils ne comprennent pas la notion fondamentale voulant que, en adoptant la Loi sur l’accès à l’information, en 1983, le Parlement voulait transférer le pouvoir, des ministres et des bureaucrates, aux citoyens. Le Parlement voulait que les membres du grand public aient le droit positif, juridique, d’obtenir les faits, pas l’interprétation partisane; d’obtenir des documents sources, pas le message maquillé; d’obtenir les documents qu’ils voulaient, et non pas seulement ce que les responsables gouvernementaux estimaient qu’ils devraient savoir.

Pourtant, près de 23 ans après l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information, la règle du jeu, trop souvent, consiste à trouver une façon de résister à la transparence et de contrôler les dégâts en ne tenant aucun compte des délais de traitement des demandes de communication, en camouflant les éléments embarrassants, en menant les opérations sans trace écrite, en soustrayant des documents et des institutions du champ d’application de la Loi sur l’accès à l’information et en surmenant et sous-finançant le chien de garde du régime d’accès à l’information. La leçon à retenir des dernières années, c’est que les gouvernements, même les tout nouveaux gouvernements, continuent de se défier de la Loi sur l’accès à l’information et de la surveillance du Commissaire à l’information et de tenter de s’y soustraire.

Les utilisateurs, les médias, les universitaires, la magistrature, les commissaires à l’information et les députés et sénateurs doivent rester vigilants devant les pressions très réelles venant des gouvernements pour reprendre aux citoyens le pouvoir de contrôler le type de renseignements qui seront communiqués et le moment de la communication.

Je crois fermement que toutes les belles initiatives visant à accroître la responsabilisation dans l’administration fédérale, qui ont été mises de l’avant par le juge Gomery, par les partis politiques pendant les élections et par le gouvernement dans la foulée du scandale des commandites, doivent être soutenues par une connaissance inaltérée de ce qui se passe dans l’administration fédérale. Seule la lumière crue de la transparence peut favoriser une véritable reddition de comptes ou mettre un frein à la corruption et à la mauvaise gestion.

Il m’est pénible de souligner, au moment où s’achève mon mandat de Commissaire à l’information du Canada, que la lumière de la transparence a quelque peu faibli. Pourtant, quand je rencontre des groupes comme le vôtre et que je parle à des Canadiens et des Canadiennes de tous les coins du pays, je garde foi dans le pouvoir des gens de raviver la lumière. Peut-être y a-t-il dans cette salle un futur leader qui aura le cran qu’il faut pour, comme Pierre Trudeau l’a fait en 1982, rejeter le point de vue de Sir Humphrey et affirmer que le meilleur gouvernement est le gouvernement le plus transparent. Voilà qui devrait nous donner à tous de l’espoir et soutenir notre détermination à défendre le droit de savoir du public.

Je vous remercie de m’avoir écouté, et je suis prêt à répondre à vos questions.