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Discours

Année


Remarques préliminaires pour l’atelier sur les stratégies visant à favoriser l’évolution des cultures bureaucratiques - 4e conférence internationale des commissaires à l’information

Au cours des huit années ou presque que j’ai passées au poste de Commissaire à l’information du Canada, j’ai été constamment confronté à une réalité : un texte de loi solide sur l’accès à l’information est essentiel pour faire évoluer une culture bureaucratique du secret bien enracinée, mais ne suffit pas en soi. Les responsables gouvernementaux élus et non élus doivent également manifester un engagement tangible, clair, à l’égard de la transparence.

Par engagement « tangible », je veux dire « affecter des ressources suffisantes pour sensibiliser les bureaucrates et pour permettre aux fonctionnaires de chercher et de traiter les documents demandés dans les délais prévus ». Par engagement « clair », je veux dire « se prononcer en faveur de la transparence dans des discours et des directives et donner l’exemple en faisant montre de transparence en dépit des conséquences ». La moindre indication, aussi subtile soit-elle, de la part du chef du gouvernement voulant que l’accès à l’information est une source d’ennuis ou un obstacle à contourner (comme en évitant de laisser des traces écrites) – fera boule de neige dans les rangs des bureaucrates et enracinera encore plus profondément une culture du secret.

Le présent atelier porte sur les stratégies visant à faire évoluer les cultures bureaucratiques, et, parce que le Commissariat à l’information du Canada a proposé le sujet, on m’a invité à ouvrir le débat. Je n’ai pas l’intention de parler très longtemps parce que je veux entendre ce que chacun de vous a à dire de sorte que je rentre au Canada armé d’idées nouvelles sur la façon de poursuivre le combat.

Le Canada avait, aux premièrs heures de l’adoption de la Loi sur l’accès à l’information, le 1er juillet 1983, une culture bureaucratique du secret profondément enracinée. Malgré les changements de gouvernements qui sont intervenus au fil des années, et malgré mes efforts et les efforts de mes prédécesseurs, cette culture du secret est encore solide dans l’administration fédérale. L’exemple le plus récent en est qu’il a fallu à la bureaucratie moins de deux mois pour amener le gouvernement conservateur nouvellement élu à reculer par rapport à toutes ses promesses électorales en faveur d’une plus grande transparence et du renforcement des dispositions législatives sur l’accès à l’information.

Cela ne signifie pas que le Commissariat n’a jamais eu le dessus sur cette culture. Des stratégies ont été fructueuses, et j’aimerais en parler brièvement pour lancer le débat, puis je promets de m’asseoir et de prendre des notes!

Pendant ma première année à titre de Commissaire, je me suis attaqué au problème des retards dans le traitement des demandes de communication. Presque tous les rapports annuels de tous les commissaires à l’information qui m’ont précédé mettaient en lumière le problème des retards. Le pourcentage de plaintes portant sur les retards augmentait chaque année et représentait, dès 1998, presque la moitié de toutes les plaintes. Dans des ministères, 85 % des demandes n’étaient pas traitées dans les délais.

J’ai alors décidé d’établir une « fiche de rendement » sur les institutions fédérales et d’attribuer à celles-ci une note (de A à F) en fonction du pourcentage de demandes de communications reçues qui n’ont pas été traitées dans les délais prévus. La note était entièrement objective et en disait quand même long sur le rendement global des ministères. Chaque année, je publie les fiches de rendement en les déposant au Parlement. Et chaque année, j’attribue une note à de nouvelles institutions et j’établis des fiches de suivi à l’égard des institutions ayant eu un piètre rendement au cours des années précédentes.

Dès l’exercice 2003-2004, le pourcentage de plaintes relatives aux retards avait diminué, passant à 14,5 %. Après avoir atteint ce bas niveau, cependant, le pourcentage a commencé à monter. En 2004-2005, il atteignait 21,1 %, et dans l’exercice qui vient de prendre fin, le 31 mars, il avait encore grimpé, s’établissant à 24,1 %. Cela nous inquiète énormément, et cela m’amène à la deuxième stratégie que nous avons adoptée en vue de l’évolution des cultures bureaucratiques. Quoi qu’il en soit, le problème général des retards s’est atténué, et c’est un signe que la culture du secret s’affaiblit.

En 2004, le Parlement a mis sur pied un comité permanent chargé de la surveillance des questions liées à l‘accès à l’information. Il s’agit du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique. Le nouveau comité s’est donné comme priorité la modernisation et le renforcement, de même que l’application, de la Loi sur l’accès à l’information. À ce dernier égard, le Comité a récemment pris sur lui de convoquer les responsables des ministères ayant reçu de mauvaises notes dans nos fiches de rendement à comparaître devant lui. Cet intérêt et cette surveillance accrus à l’égard du fonctionnement de la Loi sur l’accès à l’information constitue un signe très positif de l’engagement parlementaire en faveur du droit de savoir du public. Cela représente aussi une importante stratégie pour faire échec à la culture bureaucratique du secret.

La troisième méthode que nous avons utilisée, quoique rarement, pour favoriser l’instauration d’une culture de transparence est le recours aux assignations à témoigner. J’ai le pouvoir « d’assigner et de contraindre des témoins à comparaître… à déposer verbalement ou par écrit sous la foi du serment… de la même façon et dans la même mesure qu’une cour supérieure d’archives. » Nous avons eu recours à ce pouvoir de faire comparaître des hauts fonctionnaires, des sous-ministres, des conseillers politiques de ministres et de premiers ministres ainsi que des ministres de la Couronne, au besoin. Rien ne retient davantage l’attention d’un sous-ministre ou d’un ministre que le fait de prêter serment et de devoir expliquer pourquoi son ministère ne peut pas suivre les impératifs clairs de la Loi quand il s’agit de retards, de documents manquants, de processus d’approbation trop lents ou trop compliqués ou de mauvais usage des exceptions.

Ces procédures officielles peuvent offrir l’occasion de faire connaître aux responsables leurs obligations en matière d’accès à l’information et les motifs légitimes de refuser la communication de renseignements qui sont prévus. Les hauts fonctionnaires ont tendance à craindre l’accès à l’information à cause d’un manque de connaissances et non pas d’un souci intellectuel à l’égard de la nature délicate réelle des renseignements. L’évolution des cultures, dans ce domaine comme dans un bon nombre d’autres, revient à atténuer les craintes et instaurer la confiance en soi. Ce type d’activités relève de l’éducation, du mentorat et de l’émulation – et reste au cœur de notre action lorsque nous utilisons pleinement le rôle de protecteur du citoyen pour faire évoluer la culture du secret au Canada.

La quatrième stratégie est l’éducation. J’ai découvert, au département de l’éducation permanente de l’Université de l’Alberta, un programme d’études gouvernementales qui portait sur l’information et la protection de la vie privée. En collaboration avec le département, nous avons pu approfondir et élaborer une série de cours débouchant sur un certificat en accès à l’information et protection des renseignements personnels émis par l’Université de l’Alberta. Le site Internet (anglais seulement) est : www.govsource.net/programs/iapp. Le programme a eu des effets très favorables sur le fonctionnement de l’accès à l’information dans l’administration fédérale et dans les provinces. Le programme d’études est dispensé en ligne, de sorte que des gens de partout dans le monde peuvent y avoir accès facilement. Le nombre d’inscriptions au début du programme a été étonnamment élevé.

Des ministères fédéraux assument désormais les coûts pour permettre à leurs employés de suivre les cours, et il est maintenant obligatoire pour quiconque veut travailler à titre d’enquêteur au Commissariat à l’information d’avoir suivi certains de ces cours et d’être prêt à obtenir le certificat.

Les résultats de cette initiative ont été fort utiles, et nous pouvons constater une meilleure exécution de l’accès à l’information pour les Canadiens et les Canadiennes lorsque des employés des ministères ont suivi ces cours. Ces diplômés connaissent les raisons pour lesquelles les renseignements devraient (ou ne devraient pas) être communiqués. Cela signifie que notre travail avec ces employés est de beaucoup simplifié. Cela signifie aussi que ces personnes ont les moyens, grâce à leurs connaissances spécialisées, de défendre les dispositions de la Loi contre les autres intérêts des ministères. Si un jour elles devaient quitter le domaine de l’accès à l’information, elles auront des connaissances et une expérience qu’elles pourront répandre ailleurs dans l’administration fédérale. Le programme a été des plus utiles pour diffuser l’information nécessaire dans toute l’administration fédérale, certes, mais aussi pour faire en sorte que les préposés à l’accès à l’information soient des professionnels du domaine. À long terme, il s’agira probablement de l’une des initiatives les plus fructueuses que nous ayons entreprises en faveur des activités d’accès à l’information.

J’ai assez parlé. Je vous laisse maintenant nous faire part des stratégies que vous avez employées pour favoriser l’évolution des cultures bureaucratiques.

Je vous remercie.