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Discours

Année


Notes en vue d’une allocution dans le cadre du 4e forum annuel sur la gestion de l’information gouvernementale

Je suis heureux d’être avec vous aujourd’hui dans le cadre de cette importante conférence.

Mon propos aujourd’hui a pour titre : L’ACCÈS À L’INFORMATION AU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL À LA CROISÉE DES CHEMINS – PERSPECTIVE DU COMMISSAIRE. Je crois que nous nous trouvons à l’un des moments de profonds changements de notre histoire, pour ce qui est de l’avenir de l’imputabilité du gouvernement par les voies de la transparence au Canada.

Nous venons encore de changer de gouvernement, après deux élections en deux ans, et l’appétit de changement est grand. Parmi les changements promis par tous les partis au cours de la dernière élection, il a été question de renforcer les mécanismes de transparence et d’imputabilité du gouvernement. De plus, le deuxième rapport de la Commission Gomery parlait également de changements dans ce domaine. Tant le rapport Gomery, le rapport La Forest sur les Commissariats à l’accès à l’information et à la vie privée que le nouveau gouvernement conservateur demandent une Loi sur l’accès à l’information plus solide, comme caractéristique centrale de leurs initiatives pour aider à l’imputabilité. Ils exigent des changements, parfois très profonds, quant à la façon de gérer les dossiers au gouvernement, y voyant aussi un moyen d’améliorer l’imputabilité. Et il y a un point commun entre toutes les parties – endossé par le rapport Gomery – à savoir que le modèle de réforme axé sur la transparence est celui contenu dans la « Loi sur la transparence du gouvernement », que mon bureau a élaboré l’an dernier et a déposé devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique en septembre 2005.

J’ai mis de l’avant des changements spécifiques et ai insisté sur le besoin de réforme parce que la leçon que je tire clairement de mon expérience de près de huit années de service comme commissaire à l’information du Canada, est que, et c’est un euphémisme, les cadres du secteur public ne comprennent pas! Ils ne comprennent pas la notion de base voulant qu’en adoptant la Loi sur l’accès à l’information en 1983, le Parlement voulait que le pouvoir passe des mains des ministres et des bureaucrates, à celles des citoyens. Le Parlement voulait que les citoyens aient le droit légal d’obtenir les faits, et non « la version officielle »; d’obtenir les dossiers sources, et non le message modifié; d’obtenir n’importe quel dossier qu’ils voulaient, et pas seulement ceux que les cadres croyaient qu’ils devraient connaître.

Les ministres et les bureaucrates, malheureusement, n’ont pas reçu la note de service à ce sujet! Encore aujourd’hui, presque 23 ans après l’adoption de la Loi sur l’accès à l’information, il est trop souvent question de résister aux efforts de transparence et de s’engager dans des démarches pour restreindre les dommages en ignorant les délais de réponse, en noircissant les passages embarrassants, en travaillant sans rien consigner par écrit, en excluant des dossiers et des institutions de la couverture de la Loi sur l’accès à l’information et en gardant le cerbère du système débordé et sous-financé.

Non : évidemment, il n’y a pas que de mauvaises nouvelles. Il y a eu des progrès. Mais la leçon qu’on peut clairement tirer de ces années passées est que les gouvernements continuent de ne pas faire confiance et de résister à la Loi sur l’accès à l’information et de contourner le Commissaire à l’information.

Que ce soit par les utilisateurs, les médias, les universitaires, le monde judiciaire, les commissaires à l’information et les députés, il faut exercer une vigilance pour que les pressions très réelles des gouvernements ne fassent en sorte qu’ils retirent aux citoyens le pouvoir de contrôler quelle information doit être divulguée, et à quel moment.

Est-ce que le nouveau gouvernement sera différent? Il dit qu’il le sera et j’espère qu’il en sera ainsi. Le point décisif sera de voir si le nouveau gouvernement respectera sa promesse de renforcer la Loi sur l’accès à l’information.

Je crois fermement que les autres initiatives pour améliorer l’imputabilité du gouvernement qui ont été mises de l’avant par le juge Gomery par les partis durant l’élection, et par le gouvernement libéral en réponse au scandale des commandites, nécessitent une connaissance non filtrée de ce qui se passe au gouvernement, si on veut qu’elles soient vraiment efficaces. Il ne peut y avoir de réelle imputabilité, ou de réel frein à la corruption ou à la mauvaise administration, sans la lumière de la transparence. C’est ce qui a motivé mon bureau à suggérer de renforcer la Loi sur l’accès à l’information.

Au cœur des changements que j’ai suggérés se trouve un retour à la conservation professionnelle des dossiers et à leur maintien au sein du gouvernement du Canada. Plusieurs d’entre vous ici avez trimé dur pour créer le profil qui est si nécessaire, dans le domaine de la gestion de l’information, pour que notre démocratie soit en santé, nos gouvernements, imputables, notre processus de prise de décision, de grande qualité et notre histoire, bien documentée. Il s’agit de petites étapes (comme l’adoption de la Politique sur la GIG) – on ne parle pas de pas de géant – et non pas d’atteindre le haut des listes de priorités du PM ou du Greffier. Je crois que la Politique sur la GIG constitue un petit pas car personne à l’extérieur de la communauté de la GIG ne sait de quoi il s’agit; ses dispositions (comme l’exigence de créer des dossiers) sont largement ignorées; le SCT semble s’être lavé les mains du contrôle de la mise en œuvre de la politique; il est choquant de constater que si peu d’argent ait été affecté à la gestion des dossiers du gouvernement; et il n’y a pas de grand plan, avec des cibles bien précises, pour résoudre notre crise de gestion de l’information.

Je prévois que tout cela est à la veille de changer. Une obligation de créer des dossiers, assujettie à des pénalités, est dans l’air. Je l’ai proposé, le juge Gomery aussi, ainsi que le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, en plus de Stephen Harper. Une fois adoptée, l’une de principales priorités de l’administration publique – sinon du gouvernement - sera d’établir des protocoles de création et de conservation de dossiers pour chaque activité du gouvernement – de la dotation à la classification, à la paie aux avantages sociaux, à l’attribution de contrats aux subventions et contributions, aux enquêtes et aux vérifications, à l’élaboration de politiques et de la prestation de conseils aux activités de gestion. Pourquoi faut-il que toute cette question devienne une priorité? Parce que le fait d’avoir des normes acceptées relatives à la création et à la conservation de dossiers pour toutes nos activités constituera une défense prudente contre les accusations de refus de nous conformer à cette nouvelle obligation de créer des dossiers.

Il est certain que c’est la direction que nous voulions prendre! Nous avons désespérément besoin d’établir ces normes en matière de dossiers comme préalable pour construire les politiques et l’infrastructure technique pour gouverner leur gestion efficace. Je salue les excellents experts que nous avons partout dans le système – je les ai remerciés dans mes rapports annuels pendant sept ans – mais il est maintenant temps d’être sérieux de mettre la dernière touche à cette entreprise – de rassembler et de synthétiser notre expérience et de penser à un plan de match définitif. Cette petite poussée, épeurante, juridique – cette obligation juridique de créer des dossiers pour documenter ce que nous faisons, en tant que membres de l’administration publique – ne représente que ce que le docteur de la gestion de l’information a prescrit! À tout le moins, c’est comme ça que je vois les choses.

Le juge Gomery a également vu le lien critique entre la gestion des dossiers et la bonne gouvernance imputable. Voici les mots qu’il utilise à ce sujet :

« La Commission convient avec le Commissaire à l’information que la tenue de dossiers devrait être obligatoire au gouvernement, et que l’obligation de produire une « piste papier » devrait être plus qu’une politique et être énoncée de manière explicite dans une loi.

Par conséquent, la Commission partage son opinion qu’il convient de modifier la Loi sur l’accès à l’information pour y stipuler que chaque agent et employé d’un organisme du gouvernement a l’obligation de créer des dossiers documentant ses décisions et recommandations, et que toute dérogation à cette règle constituera une infraction. De plus, la Commission croit qu’il devrait également y avoir une législation autonome sur la tenue de dossiers, exigeant des fonctionnaires et des personnes agissant au nom du gouvernement qu’elles rassemblent, créent, reçoivent et saisissent les informations de manière à documenter les décisions et processus de décision ayant entraîné le déboursement de deniers publics. Cela permettrait de retracer l’évolution des politiques et programmes de dépenses, améliorerait la continuité des services gouvernementaux et des processus de décision, et permettrait d’entreprendre des examens et vérifications indépendants. On devrait indiquer clairement dans cette législation sur la tenue de dossiers que détruire délibérément des documents et déroger aux obligations de documentation serait un motif de congédiement.

La raison pour laquelle il convient de créer l’obligation légale de maintenir et de ne pas détruire des dossiers gouvernementaux, outre que cela correspond à des dispositions similaires du régime d’accès à l’information, est que cela fait plus que de faciliter l’accès du public à l’information, cela contribue aussi aux objectifs de bon gouvernement et d’imputabilité concordant avec le thème général des recommandations de la Commission. » (rapport Gomery no 2, pp. 198-199)

Je crois aussi que les exigences juridiques de créer des dossiers constituent une première étape extrêmement cruciale – mais ne représentent que la première étape. Le cycle de vie entier de l’information en dossier détenue par le gouvernement a besoin d’être réglementé. La bonne orientation donnée par la Politique sur la GIG n’a pas encore été mise en pratique à un niveau acceptable. J’appuie aussi une loi globale pour la gestion de l’information qui enchâsserait les responsabilités pour le contrôle et l’exécution – responsabilités qui, à l’heure actuelle, prêtent beaucoup à confusion.

À l’heure actuelle, la seule loi qui donne à un ministre le mandat particulier de voir à ce que l’information du gouvernement soit gérée est la Loi sur l’accès à l’information. Je suis porté à croire que peu d’entre vous savez que l’article 70 de la Loi contient cette disposition :

« Paragraphe 70(1) « … le ministre désigné [Président du Conseil du Trésor] est responsable :

(a) du contrôle des modalités de tenue et de gestion des documents relevant des institutions fédérales dans le but d’en assurer la conformité avec la présente loi et ses règlements. »

Il s’agit là de la base statutaire pour l’activité du SCT relativement à la gestion de l’information et, à ma connaissance, aucun président du Conseil du Trésor, depuis l’adoption de la Loi, il y a 23 ans, n’a commandé une étude sur l’effet sur les droits d’accès des pratiques de gestion de l’information. Bien sûr, il y a des études d’efficience et des études du gouvernement en direct et des initiatives et des normes relatives à l’approvisionnement, et bien d’autres bonnes initiatives importantes entreprises depuis des années par le chef de la Direction générale de l’information au SCT, mais aucune n’a porté sur le mandat statutaire.

Mon bureau entend porter une attention toute particulière à la façon dont le SCT remplit ses obligations statutaires en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et il s’agit là peut-être de la plus importante de ses obligations. L’autre obligation statutaire du SCT est de voir à ce que toutes les institutions gouvernementales rassemblent des statistiques et fassent rapport annuellement sur la façon dont la Loi sur l’accès à l’information est administrée. Depuis près de 23 ans, le SCT s’est contenté de ne rassembler que des données descriptives de base comme les nombres de demandes, les catégories de demandeurs, les exceptions invoquées, et le reste. Les statistiques qui révèlent les déficits de rendement ou les succès ne sont pas rassemblées. Par exemple, les institutions gouvernementales ne sont pas obligées de publier le pourcentage de demandes reçues qui ont obtenu une réponse en retard – ce qui constitue un élément hautement fiable sur la santé de l’administration de l’accès à l’information au sein de toute institution. Si la Loi sur la transparence du gouvernement proposée est adoptée, le rassemblement de certaines informations de base sur le rendement comme celles-ci deviendra obligatoire.

Il est peut-être maintenant temps de conclure ces propos en résumant les principaux éléments de la réforme de l’AI qui, je l’espère, sera bientôt déposée au Parlement.

Je crois que la nouvelle Loi sur la transparence du gouvernement que j’ai présentée au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique en octobre, constitue un bon départ pour la réforme. Mes propositions de réforme comportent les éléments suivants :

  • Toutes les exceptions devraient comprendre un critère subjectif et être discrétionnaires. De plus, toutes les exceptions devraient être sujettes à une dérogation d’intérêt public. De cette façon, le Parlement enverrait le message clair qu’il s’agit d’une loi d’ouverture et non d’un code de confidentialité et que la position par défaut est celle de la divulgation.
  • Tous les fonctionnaires devraient avoir l’obligation de documenter leurs décisions, leurs gestes, leurs motifs et leurs délibérations. Cette loi, ce droit à l’accès, ne rime à rien si les fonctionnaires ne tiennent pas des dossiers appropriés et assument une gouvernance dans un contexte de culture orale.
  • Les derniers vestiges du secret gouvernemental non révisable – p. ex. les secrets du Cabinet – devraient être couverts par la loi et la juridiction d’examen du Commissaire. La confidentialité du Cabinet risque d’être trop largement, et trop facilement, invoquée par les gouvernements quand elle est libre d’un deuxième regard indépendant.
  • La couverture de la loi sur l’accès doit être complète pour tous les mécanismes du gouvernement par lesquels les fonds publics sont dépensés ou les fonctions publiques exercées. Naturellement, je renvoie ici à toutes les sociétés d’État, les fondations, les agents du Parlement de même que les cabinets de ministres et le BPM. Le droit de savoir est énormément à risque quand les gouvernements ont la discrétion de décider quelle entité, et par conséquent, quels dossiers, seront assujettis au droit à l’accès et lesquels ne le seront pas. L’objectif ultime de la Loi sur l’accès à l’information était de contrer l’arbitraire des décisions face à la divulgation des dossiers gouvernementaux; il faut maintenant contrer l’arbitraire des décisions quant aux entités qui seront assujetties à la Loi.
  • Avec cette notion voulant que la couverture de la Loi doit être globale, vient cette notion que la Loi devrait consister en un code complet portant sur l’équilibre entre l’ouverture et la confidentialité. Il ne faudrait plus continuer à permettre des dispositions sur la confidentialité dans d’autres lois d’être établies de manière obligatoire, à perpétuité, sans passer les tests de confidentialité dans les exceptions de fond de la Loi. L’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information, qui décrit cette exception de classe, ouverte et obligatoire, devrait être abolie.

Pour en revenir à mon thème, alors, avant de terminer : nous sommes à la veille d’avoir dans ce pays, une Loi sur l’accès à l’information modernisée et renforcée. Mais, vous dans cette pièce et vos collègues du gouvernement, aurez plus d’influence sur la concrétisation de notre droit de savoir que la plus solide des nouvelles dispositions législatives. Pourquoi? Parce que ce droit d’accès, ce droit quasi-constitutionnel au cœur d’une société libre, dépend de l’existence de dossiers – de dossiers qui peuvent être retrouvés rapidement; des dossiers dans des formats adéquats; des dossiers complets, exacts et à jour et associés à un système d’élimination de dossiers qui soit vérifiable. Et toute la fondation de cet immeuble est dans les mains de la présente communauté de professionnels. J’ai passé tout mon mandat à essayer de mettre vos activités au-devant des priorités gouvernementales. Maintenant que mon mandat tire à sa fin, je constate qu’aucun groupe de professionnels dans l’administration publique n’est aussi sous-évalué par les dirigeants du gouvernement et de l’administration publique que le vôtre.

J’ai tenté de changer cette situation, parce que je crois que l’avenir du droit de savoir du public – l’avenir du grand idéal d’un gouvernement ouvert dans ce pays – réside largement entre vos mains. Vous avez toute ma reconnaissance et sachez que vous méritez tout mon respect.

Je vous remercie.