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Discours

Année


« Le point de vue d’un commissaire – d’hier à aujourd’hui »

L’an dernier, j’avais livré un discours sur « l’ABC de l’accès à l’'information : ce que tout nouveau premier ministre devrait savoir. » Je voulais alors prédire l’état de santé de la Loi sur l’accès à l’information après les élections de juin de l’an dernier et suggérer au nouveau premier ministre des moyens de réussir la réforme de l’accès à l’information, réforme qui se faisait alors et se fait toujours attendre.

Depuis les élections de l’an dernier, bien des événements sont survenus, et pourtant, il ne s’est pas produit grand-chose sur la scène politique et dans le dossier de la réforme de la Loi. Des élections sont encore imminentes, et nous discutons encore de réforme de la Loi. Mon mandat de sept ans à titre de Commissaire à l’information devait prendre fin le 30 juin et, après diverses tractations, a été prolongé de neuf mois, officiellement pour me permettre de participer au processus de réforme en cours. Il reste maintenant moins de six mois à cette prolongation, et je me réjouis de pouvoir vous donner mon son de cloche sur le passé et l’avenir de l’accès à l’information dans le contexte fédéral.

Au début de mon mandat, en 1998, mes premières impressions étaient notamment les suivantes :

  • la bureacratie usait largement d’une stratégie de retard pour refuser et contrôler l’accès à l’information détenue par le gouvernement. En 1998, 55 % des plaintes déposées auprès du Commissaire avaient trait au non-respect des délais de traitement prévus dans la Loi;
  • l’infrastructure de gestion des documents de l’État ne permettait pas d’assurer le respect des droits relatifs à l’information (accès et protection de la vie privée), la prise de décision judicieuse, la vérification exhaustive et la préservation de l’évolution de la gestion des affaires publiques au Canada;
  • la charge de travail du Commissariat était trop lourde pour les ressources pour des enquêtes complètes et impartiales dans des délais raisonnables. L’arriéré d’enquêtes inachevées en 1998 équivalait à six mois de travail (quelque 742 plaintes), soit le double par rapport à l’année précédente. Le fait que le gouvernement tienne les cordons de la bourse représentait la plus grande menace à l’efficacité et à l’indépendance du Commissaire;
  • la persistance opiniâtre d’une culture du secret dans l’administration fédérale était dans une large mesure attribuable au laxisme des chefs politiques et dirigeants de la fonction publique, certes, mais aussi du Parlement. En 1998 – 15 ans après l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information –, le comité parlementaire chargé d’assurer l’examen des rapports annuels du Commissaire ne s’était jamais réuni à cette fin.

Plus de sept années d’expérience n’ont fait que renforcer ces premières impressions; en effet, ces préoccupations restent au premier plan des défis à relever au cours des sept prochaines années. Je ne veux pas dire qu’aucun progrès n’a été accompli; au contraire, je note des améliorations, des réalisations et d’heureuses initiatives sur de nombreux fronts. Pourtant, ce que je retiens de ces sept années, c’est que les gouvernements continuent de défier la Loi sur l’accès à l’information et la surveillance exercée par le Commissaire à l’information et d’opposer une résistance à ces égards. Les utilisateurs, les médias, les universitaires, la magistrature, les commissaires à l’information tout comme les membres du Parlement ne doivent pas relâcher leur vigilance à l’égard des pressions très réelles exercées par les gouvernements pour reprendre aux citoyens et aux citoyennes le pouvoir de contrôler quelle information sera communiquée et à quel moment elle le sera.

Dans mon premier rapport annuel au Parlement (1998-1999), je proposais que la responsabilité à l’égard du Commissariat ne soit plus confiée au Comité permanent de la justice et du solliciteur général, qui assume déjà une lourde charge, mais à un comité plus apte à s’occuper des questions d’accès à l’information. À titre de première mesure, en 2002, le Commissariat a cessé de rendre compte au Comité de la justice pour relever d’un comité nouvellement créé, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires. Après l’élection d’un gouvernement libéral minoritaire, en 2004, les nouvelles sont devenues encore meilleures : un nouveau comité a été créé, qui porte le nom de Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique. Et j’ai comparu à plusieurs reprises devant le Comité depuis sa création au sujet de mes prévisions de dépenses, du rapport annuel, des nouveaux mécanismes de financement des hauts fonctionnaires du Parlement et de la réforme de la Loi sur l’accès à l’information.

La deuxième bonne nouvelle, c’est qu’il y a eu des progrès dans le sens de la modernisation et du renforcement de la Loi sur l’accès à l’information. Cependant, comme je vous l’expliquerai, nous avons aussi connu des reculs. Au cours des dernières années, des députés d’arrière-banc, dirigés par John Bryden, ont exercé de fortes pressions pour la mise en branle d’une refonte de la Loi. Le principe du projet de loi d’inspiration parlementaire de M. Bryden avait reçu le soutien unanime de la Chambre (tous les chefs de parti se sont levés lors d’un vote par appel nominal) à la deuxième lecture. Les élections de 2004 ont amené la disparition du projet de loi; toutefois, celui-ci a été « ressuscité » après les élections sous l’égide de Pat Martin, député du NPD. À la suite de pourparlers entre Pat Martin et le ministre de la Justice, M. Martin a convenu de laisser tomber son projet de loi d’inspiration parlementaire puisque le ministre de la Justice lui avait assuré qu’il présenterait un projet de loi gouvernemental conforme aux principes du sien.

En avril 2005, le ministre de la Justice comparaissait devant le Comité permanent et annonçait qu’il avait décidé de déposer, au lieu d’un projet de loi, un « document de travail » – Un cadre compréhensif concernant la réforme de l’accès à l’information. Voilà qui a causé une vive déception à M. Martin, qui avait retiré son projet de loi uniquement parce qu’on lui avait dit que le gouvernement en déposerait un peu après. Il était d’autant plus décevant de constater que le document cadre semble fondé sur le rapport du groupe de travail Delagrave, lequel recommande d’autres restrictions à l’accès, au lieu du projet de loi Bryden et Martin.

Le Comité permanent a alors pris la décision, inusitée, de demander au Commissariat à l’information de produire une ébauche de projet de loi et de la lui soumettre, ce que j’ai accepté. Mon projet de loi a été présenté au Comité permanent et est affiché sur mon site Internet. Depuis que j’ai accepté de produire un projet de loi, le ministre de la Justice a annoncé que lui aussi produirait un projet de loi cet automne. Le projet de loi en question n’a toutefois pas encore été déposé.

Mes propositions de réforme comportent les éléments suivants :

  • Toutes les exceptions devraient prévoir un critère fondé sur le préjudice et être de nature discrétionnaire. De plus, toutes les exceptions devraient être assujetties à la primauté de l’intérêt public. Ainsi, le Parlement indiquerait clairement qu’il s’agit d’une loi sur la transparence, et non pas d’une loi sur le secret, et que la communication constitue la position par défaut.
  • Les responsables gouvernementaux devraient être tenus de mettre par écrit leurs décisions, interventions, considérations et analyses. La Loi, le droit d’accès à l’information, ne riment à rien si les responsables gouvernementaux ne tiennent pas les dossiers appropriés et gèrent les affaires publiques selon les principes d’une culture orale.
  • Les derniers vestiges du secret gouvernemental inviolable – c.-à-d. les documents confidentiels du Cabinet – devraient être assujettis à la Loi et aux révisions du Commissaire. Le caractère secret des documents du Cabinet risque en effet d’être appliqué de manière trop large et trop intéressée par les gouvernements si on ne prévoit pas d’examen indépendant.
  • La Loi sur l’accès à l’information devrait couvrir tous les mécanismes gouvernementaux qui dépensent des fonds publics ou qui mènent des opérations gouvernementales. Je parle évidemment de la totalité des sociétés d’État, des fondations, des agents du Parlement ainsi que des cabinets des ministres et du cabinet du Premier ministre. Le droit de savoir est gravement compromis lorsque les gouvernements ont le pouvoir de décider quelles institutions et, par conséquent, quels documents, sont assujettis au droit d’accès et quelles institutions et quels documents ne le sont pas. L’objet même de la Loi sur l’accès à l’information visait l’élimination de l’« arbitraire » des décisions concernant la communication des documents gouvernementaux. Maintenant nous devons éliminer l’arbitraire des décisions quant à quelles institutions sont assujetties à la Loi.
  • Dans le même ordre d’idées, soit un vaste champ d’application pour la Loi, la Loi devrait être un texte exhaustif, énonçant l’équilibre à trouver entre la transparence et le secret. On ne devrait plus permettre que les dispositions relatives au secret figurant dans d’autres lois soient exécutoires jusqu’à la fin des temps et ce, sans avoir à remplir le moindre critère relatif au secret prévu dans les exceptions de fond de la Loi. L’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information, où figure cette exception universelle et exécutoire, devrait être abrogé.

La réforme devrait aussi prévoir toute une série de changements importants, dont :

  • L’énonciation des rôles et des responsabilités des coordonnateurs de l’accès à l’information,
  • L’établissement d’incitatifs pour le respect des délais de traitement,
  • L’élargissement du mandat du Commissaire à l’information.

Je me dois ici d’ouvrir une parenthèse et de parler d’un nouvel élément qui s’est fait jour pendant l’été. Au moment où mon mandat a été prolongé de neuf mois, le gouvernement annonçait la nomination d’une « personne émérite » pour le conseiller sur le bien-fondé de fusionner le Commissariat à l’information et le Commissariat à la protection de la vie privée sous la direction d’un seul commissaire.

Je fais confiance à la personne chargée de cette mission, en l’occurrence l’honorable Gérard La Forest, mais le moment m’apparaît malvenu pour reléguer dans l’ombre la réforme de la Loi. Une telle manœuvre pourrait amener les cyniques à penser que le gouvernement amène la question de la « fusion » sur le tapis à ce stade pour justifier la suspension du processus de réforme jusqu’après les prochaines élections.

J’aimerais prendre quelques instants pour aborder cette question de la fusion du Commissariat à l’information et du Commissariat à la protection de la vie privée sous la direction d’un seul commissaire.

En 2003, au moment où le Parlement cherchait désespérément une solution à l’affaire George Radwanski et comment redonner vie à un commissariat à la protection de la vie privée démoralisé, j’ai rendu public un document proposant que l’on invoque le paragraphe 55(1) de la Loi sur la protection de la vie privée jusqu’à la fin de mon mandat. La disposition autorise la nomination du Commissaire à l’information au poste de Commissaire à la protection de la vie privée. J’avais alors préconisé la nomination d’un seul commissaire fédéral pour la courte période menant jusqu’à la fin de mon mandat, en soutenant que le cumul permettrait une évaluation du modèle à un seul commissaire tout en apportant une solution immédiate au problème Radwanski.

Quiconque diffuse un document public doit s’attendre à des réactions. J’ai reçu, en réponse à mon document d’octobre 2003, une grande quantité de commentaires judicieux de la part de députés, de représentants des médias, d’universitaires, d’utilisateurs du droit d’accès, du Commissaire à la protection de la vie privée par intérim et de mes collègues provinciaux. Presque tous étaient en désaccord avec moi et ont présenté de solides arguments en faveur du maintien de deux commissaires et, par conséquent, d’un débat public vigoureux dans la résolution des conflits entre la protection de la vie privée et la transparence, au lieu d’un débat incestueux, interne, débouchant sur la position d’un seul commissaire.

L’expérience provinciale montre bien sûr que le modèle à un seul commissaire peut bien fonctionner. Pourtant, des commissaires à l’information et à la protection de la vie privée provinciaux ont exprimé leur opposition à l’adoption du modèle à un commissaire à l’échelon fédéral. Ils m’ont rappelé les grandes différences, aux plans de l’ampleur et la portée, des domaines de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels au niveau fédéral; ils m’ont indiqué que les positions bien définies des deux commissaires fédéraux les avaient aidé à tirer au clair des questions relevant de la politique de l’information et à résister aux pressions en faveur de la protection de la vie privée au dépens de l’accès à l’information et vice-versa.

Tous ces gens qui ont fait des commentaires sur ma proposition m’ont rappelé que les responsables et les citoyens et citoyennes du Canada sont bien servis en ayant des commissaires distincts qui se battent et militent en faveur des valeurs de la transparence et du respect de la vie privée. Nous avons, par conséquent, un équilibre plus sain entre ces deux valeurs au Canada qu’aux États-Unis, où l’accès à l’information a la place d’honneur, ou que dans bien des pays européens, où la protection de la vie privée tient le haut du pavé.

Ces arguments m’ont convaincu, et je suis revenu sur ma position : je ne préconise plus le modèle à un seul commissaire. Je conviens que le modèle à deux commissaires présente peu d’inconvénients, et je reconnais désormais que le modèle à deux commissaires prête beaucoup moins le flanc aux abus que le modèle à un commissaire. Avec un seul commissaire, il est certainement possible qu’une valeur – la transparence ou la protection de la vie privée – soit privilégiée. Avec un seul commissaire, l’aspect le plus sain de la démocratie, soit le débat public, est remplacé par les discussions et les compromissions internes et bureaucratiques.

Pour ces raisons, je vous dis ici ce que j’ai récemment dit au gouvernement, par l’intermédiaire de M. La Forest, soit que je ne soutiens ou préconise plus le modèle à un commissaire. J’estime qu’il ne serait pas dans l’intérêt public d’adopter le modèle à un commissaire au niveau fédéral.

Je prévois aussi que la Commission d’enquête sur les commandites, présidée par le juge Gomery, aura une incidence positive sur la Loi sur l’accès à l’information. Ainsi que vous le savez, le second volet du mandat du juge Gomery consiste à faire des recommandations visant la prévention d’autres épisodes de mauvaise gestion dans le domaine des commandites et de la publicité à l’avenir et la clarification des responsabilités respectives des ministres et des fonctionnaires. Dans son invitation au public à lui présenter des commentaires, le juge Gomery cite la Loi sur l’accès à l’information comme l’un des mécanismes de responsabilisation et de transparence au sujet desquels il fera des recommandations.

Comme un bon nombre d’entre vous, j’ai été intrigué par ce qu’on dit les témoins à la Commission Gomery jusqu’à maintenant. Nous avons entendu des témoignages au sujet de tentatives délibérées d’éviter de garder une trace écrite de décisions, de recommandations et d’interventions.

Nous avons entendu des témoignages au sujet d’interventions directes du cabinet du Premier ministre et de ministres dans la gestion de programmes gouvernementaux.

Nous avons entendu des témoignages au sujet de moyens subtils et moins subtils employés par des élus pour que les « produits » d’un programme servent des considérations partisanes, au lieu de considérations liées à l’intérêt public.

Nous avons vu comment des demandes de communication ont pu se perdre dans les méandres du pouvoir ou être carrément mises de côté pour éviter des embarras à des ministres et des ministères. Et, élément le plus dérangeant qui soit, nous avons eu des preuves à l’effet que, en temps de crise d’unité nationale perçue, les gouvernements peuvent sentir que le respect de la loi est facultatif et que la fin justifie les moyens.

Aujourd’hui, ces coups d’œil sur le mode de gouvernance au Canada à un moment précis et dans le cadre d’un programme précis viennent vivement nous rappeler que, plus un mode de gestion est transparent, moindres sont les risques ou les occasions d’abus de pouvoir.

C’est pourquoi j’exhorte le juge Gomery à examiner attentivement mon plan directeur de réforme de la Loi sur l’accès à l’information et à appuyer mes appels en faveur de l’obligation de tenir des dossiers en voyant à ce qu’il soit clairement indiqué que les cabinets des ministres et le cabinet du Premier ministre sont assujettis au droit d’accès, à ce que soient créés des incitatifs pour le traitement des demandes de communication dans les délais, à ce que soient clarifiés les rôles et les responsabilités des coordonnateurs de l’accès à l’information et à ce que soit élargi le champ d’application de la Loi de manière à englober toutes les opérations gouvernementales et les engagements de fonds publics.

À l’heure où s’achève mon mandat de Commissaire à l’information, je me sens à la fois honoré et fier d’avoir pu servir mon pays à ce titre. Je suis plus que jamais convaincu que le secret montre les gouvernements et les fonctionnaires sous leur plus mauvais jour. Une gestion des affaires publiques saine, honnête et démocratique exige la transparence. Dans mes efforts acharnés pour contribuer à déloger et transformer une culture de secret profondément ancrée à Ottawa, j’ai pu compter sur les vifs encouragements, l’appui indéfectible et les conseils éclairés des commissaires provinciaux qui ont été mes collègues, de mes collaborateurs et collaboratrices dévoués et des professionnels des droits à l’information que je rencontre à des assemblées comme celle-ci.

Je vous remercie tous et toutes infiniment pour l’appui que vous m’avez témoigné au fil des ans et pour vos efforts acharnés afin d’assurer la santé de notre démocratie par le respect des droits à l’information.