Contenu archivé

L’information dont il est indiqué qu’elle est archivée est fournie à des fins de référence, de recherche ou de tenue de documents. Elle n’est pas assujettie aux normes Web du gouvernement du Canada et elle n’a pas été modifiée ou mise à jour depuis son archivage. Pour obtenir cette information dans un autre format, veuillez communiquer avec nous.

Discours

Année


Allocution prononcée à la conférence de 2005 de l’Association Canadienne d’Accès à l’information et de protection des renseignements personnels (acap) -- « L’accès à l’information au gouvernement fédéral est à la croisée des chemins – le point de vue d’un commissaire »

Je suis très heureux d’être ici aujourd’hui pour m’adresser à mes collègues de l’Association canadienne d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (ACAP). Depuis 15 ans, l’ACAP est un pilier de la communauté fédérale de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels, et j’attends toujours avec intérêt vos conférences. Ce n’est pas la première fois que je m’adresse à vous mais ce sera probablement la dernière puisque, comme vous êtes nombreux à le savoir, mon mandat de sept ans à titre de Commissaire à l’information a pris fin le 30 juin dernier, et la prolongation de neuf mois de mon mandat se termine le 31 mars. Tout indique qu’au cours de ces derniers mois, les dossiers stimulants ne manqueront pas ni, peut‑être, les moments de crise.

J’ai intitulé mon allocution d’aujourd’hui « L’ACCÈS À L’INFORMATION AU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL EST À LA CROISÉE DES CHEMINS – LE POINT DE VUE D’UN COMMISSAIRE ». Cette expression est éculée, mais je crois vraiment que nous sommes à la croisée des chemins, que la direction que nous prendrons aura des incidences sur vous, vos emplois et l’accès à l’information au Canada à l’avenir.

Depuis les élections de l’an dernier, bien des événements sont survenus, et pourtant il ne s’est pas produit grand‑chose sur la scène politique et dans le dossier de la réforme de la Loi. Des élections sont à nouveau imminentes. Une fois de plus, tous les partis prétendent se faire les champions d’un renouvellement de l’éthique au gouvernement : tous promettent d’améliorer la reddition de comptes du gouvernement en renforçant la Loi sur l’accès à l’information.

Je crois que, dans la foulée du scandale des commandites, la population attend du Parlement qu’il passe à l’action. Le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique a repoussé énergiquement la suggestion du ministre de la Justice, selon laquelle il fallait examiner davantage la question et y consacrer encore des études. Le 3 novembre 2005, le Comité adoptait à l’unanimité la motion suivante.

« Que le Comité demande au personnel de recherche de rédiger un rapport à l’intention de la Chambre des communes, que le Comité accepte la « Loi sur la transparence du gouvernement » qui est proposée, telle que rédigée par le Commissariat à l’information du Canada. Il est aussi recommandé à la Chambre des communes de donner instruction au ministre de la Justice d’envisager l’opportunité de présenter à la Chambre, d’ici le 15 décembre 2005, un projet de loi prenant appui sur les dispositions de la Loi et les modifications proposées. »

La raison pour laquelle il faut agir, et non pas faire d’autres études, est que les gouvernements continuent de se méfier de la Loi sur l’accès à l’information et de la surveillance du commissaire à l’information, et de tenter de s’y soustraire. Les gouvernements disent être en faveur de la transparence mais, dans les faits, ils exercent un contrôle politique sur ce qui est communiqué et sur le moment où l’information est communiquée. Si on veut que le droit à l’accès à l’information signifie quelque chose, il faut renforcer les incitatifs juridiques favorisant la conformité. Il doit y avoir un organisme de surveillance doté de ressources suffisantes et absolument indépendant, et tous les députés doivent surveiller la manière dont les ministres et les fonctionnaires s’acquittent de leurs obligations en matière de transparence.

Je crois que la nouvelle Loi sur la transparence du gouvernement, que j’ai présentée au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique en octobre, est le modèle qui convient pour faire une réforme. Elle contient les dispositions suivantes :

  • Toutes les exceptions devraient prévoir un critère fondé sur le préjudice et être de nature discrétionnaire. De plus, toutes les exceptions devraient être assujetties à la primauté de l’intérêt public. Ainsi, le Parlement indiquerait clairement qu’il s’agit d’une loi sur la transparence, et non pas d’une loi sur le secret, et que la communication constitue la position par défaut.
  • Les responsables gouvernementaux devraient être tenus de mettre par écrit leurs décisions, interventions, considérations et analyses. Cette loi, la loi sur l’accès à l’information, ne rime à rien si les responsables gouvernementaux ne tiennent pas les dossiers appropriés et gèrent les affaires publiques sous l’angle d’une culture orale.
  • Les derniers vestiges du secret gouvernemental inviolable – c’est‑à‑dire les documents confidentiels du Cabinet – devraient être assujettis à la Loi et aux révisions du Commissaire. Le caractère secret des documents du Cabinet risque en effet de donner lieu à une application trop large et trop intéressée par les gouvernements lorsqu’il est à l’abri d’un examen indépendant.
  • La Loi sur l’accès à l’information devrait couvrir tous les mécanismes gouvernementaux qui dépensent des fonds publics ou qui mènent des opérations gouvernementales. Je parle évidemment de la totalité des sociétés d’État, des fondations, des agents du Parlement ainsi que des cabinets des ministres et du cabinet du Premier ministre. Le droit de savoir est gravement compromis lorsque les gouvernements ont le pouvoir de décider quelles institutions et, par conséquent, quels documents sont assujettis au droit d’accès et quelles institutions et quels documents ne le sont pas.
  • L’objet même de la Loi sur l’accès à l’information était l’élimination de l’arbitraire des décisions ayant trait à la communication des documents gouvernementaux. Maintenant, nous devons éliminer l’arbitraire des décisions relatives aux institutions qui sont assujetties à la Loi.
  • Dans le même ordre d’idées, soit un vaste champ d’application pour la Loi, la Loi devrait être un texte exhaustif, énonçant l’équilibre à trouver entre la transparence et le secret. Il ne devrait plus être possible que les dispositions relatives au secret figurant dans d’autres lois soient exécutoires jusqu’à la fin des temps, et ce, sans avoir à remplir le moindre critère relatif au secret prévu dans les exceptions de fond de la Loi. L’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information, où figure cette exception exécutoire de durée illimitée, devrait être abrogé.

La nouvelle loi prévoit toute une série de changements importants, dont :

  • l’énonciation des rôles et des responsabilités des coordonnateurs de l’accès à l’information; (Je parlerai plus en détail de cet aspect dans un moment.)
  • l’établissement d’incitatifs pour le respect des délais de traitement;
  • l’élargissement du mandat du commissaire à l’information.

Je me dois ici d’ouvrir une parenthèse pour parler d’un nouvel élément qui s’est fait jour pendant l’été. Au moment où mon mandat a été prolongé de neuf mois, le gouvernement annonçait la nomination d’une « personne émérite » pour le conseiller sur l’opportunité de fusionner le Commissariat à l’information et le Commissariat à la protection de la vie privée sous la direction d’un seul commissaire.

Je fais confiance à la personne chargée de cette mission, en l’occurrence l’honorable Gérard La Forest, mais le moment m’apparaît malvenu pour reléguer dans l’ombre la réforme de la Loi. Une telle manœuvre pourrait amener les cyniques à penser que le gouvernement amène la question de la « fusion » sur le tapis à ce stade pour justifier la suspension du processus de réforme jusqu’après les prochaines élections.

J’aimerais prendre quelques instants pour aborder cette question de la fusion du Commissariat à l’information et du Commissariat à la protection de la vie privée sous la direction d’un seul commissaire.

En 2003, au moment où le Parlement cherchait désespérément une solution à l’affaire George Radwanski et comment redonner vie à un Commissariat à la protection de la vie privée démoralisé, j’ai rendu public un document proposant que l’on invoque le paragraphe 55(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnelsjusqu’à la fin de mon mandat. La disposition autorise la nomination du commissaire à l’information au poste de commissaire à la protection de la vie privée. J’avais alors préconisé la nomination d’un seul commissaire fédéral pour la courte période menant jusqu’à la fin de mon mandat, en soutenant que le cumul des fonctions permettrait une évaluation du modèle à un seul commissaire tout en apportant une solution immédiate au problème Radwanski.

Quiconque diffuse un document public doit s’attendre à des réactions. J’ai reçu, en réponse à mon document d’octobre 2003, une grande quantité de commentaires judicieux de la part de députés, de représentants des médias, d’universitaires, d’utilisateurs du droit d’accès, du commissaire à la protection de la vie privée par intérim et de mes collègues provinciaux. Presque tous étaient en désaccord avec moi et ont présenté de solides arguments en faveur du maintien de deux commissaires et, par conséquent, d’un débat public vigoureux dans la résolution des conflits entre la protection de la vie privée et la transparence, au lieu d’un débat incestueux, interne, débouchant sur la position d’un seul commissaire.

L’expérience provinciale montre bien sûr que le modèle à un seul commissaire peut bien fonctionner. Pourtant, des commissaires à l’information et à la protection de la vie privée provinciaux ont exprimé leur opposition à l’adoption du modèle à un commissaire à l’échelon fédéral. Ils m’ont rappelé les grandes différences, aux plans de l’ampleur et de la portée, des domaines de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels au niveau fédéral. Ils m’ont indiqué que les positions bien définies des deux commissaires fédéraux les avaient aidés à tirer au clair des questions relevant de la politique de l’information et à résister aux pressions en faveur de la protection de la vie privée aux dépens de l’accès à l’information et vice-versa.

Tous ces gens qui ont fait des commentaires sur ma proposition m’ont rappelé que les responsables et les citoyens et citoyennes du Canada sont bien servis en ayant des commissaires distincts qui se battent et militent en faveur des valeurs de la transparence et du respect de la vie privée. Nous avons, par conséquent, un équilibre plus sain entre ces deux valeurs au Canada qu’aux États-Unis, où l’accès à l’information a la place d’honneur, ou que dans bien des pays européens, où la protection de la vie privée tient le haut du pavé.

Ces arguments m’ont convaincu, et je suis revenu sur ma position : je ne préconise plus le modèle à un seul commissaire. Je conviens que le modèle à deux commissaires présente peu d’inconvénients, et je reconnais désormais que le modèle à deux commissaires prête beaucoup moins le flanc aux abus que le modèle à un commissaire. Avec un seul commissaire, il est certainement possible qu’une valeur – la transparence ou la protection de la vie privée – soit privilégiée. Avec un seul commissaire, l’aspect le plus sain de la démocratie, soit le débat public, est remplacé par les discussions et les compromissions internes et bureaucratiques.

Pour ces raisons, je vous dis ici ce que j’ai récemment dit au gouvernement, par l’intermédiaire de M. La Forest, soit que je ne soutiens ou ne préconise plus le modèle à un commissaire. J’estime qu’il ne serait pas dans l’intérêt public d’adopter le modèle à un commissaire au niveau fédéral.

Je prévois aussi que la Commission d’enquête sur les commandites, présidée par le juge Gomery, aura une incidence positive sur la Loi sur l’accès à l’information. Comme un bon nombre d’entre vous, j’ai été intrigué par ce qu’ont dit les témoins à la Commission Gomery et par ce que j’ai lu dans le premier rapport. Nous avons entendu des témoignages au sujet de tentatives délibérées d’éviter de garder une trace écrite de décisions, de recommandations et d’interventions.

Nous avons entendu des témoignages au sujet d’interventions directes du cabinet du Premier ministre et de cabinets de ministres dans la gestion de programmes gouvernementaux.

Nous avons entendu des témoignages au sujet des moyens subtils et moins subtils employés par des élus pour que les « produits » d’un programme servent des considérations partisanes, au lieu de considérations liées à l’intérêt public.

Nous avons vu comment des demandes de communication ont pu se perdre dans les méandres du pouvoir ou être carrément mises de côté, et comment les coordonnateurs de l’AIPRP sont brimés, pour éviter des embarras à des ministres et à des ministères. Et, élément le plus dérangeant qui soit, nous avons eu des preuves indiquant que, lorsqu’ils estiment qu’il y a une crise d’unité nationale, les gouvernements peuvent sentir que le respect de la loi est facultatif et que la fin justifie les moyens.

Le premier rapport du juge Gomery a été rendu public plus tôt ce mois‑ci et le juge y affirme que « c’est grâce à la ténacité d’un journaliste qui s’est prévalu des dispositions de la législation sur l’accès à l’information que la population et les parlementaires ont fini par découvrir l’existence de ce Programme ». Il ajoutait : « Voilà qui montre bien l’importance d’un régime efficace d’accès à l’information, puisqu’il permet de mieux informer la population et de rendre l’Opposition parlementaire plus vigilante. » Comme vous le savez, le deuxième rapport du juge Gomery contiendra des recommandations visant à éviter d’autres épisodes de mauvaise gestion dans le domaine des commandites et de la publicité à l’avenir et à clarifier les responsabilités respectives des ministres et des fonctionnaires. Le juge Gomery a cité la Loi sur l’accès à l’informationcomme l’un des mécanismes de responsabilisation et de transparence au sujet desquels il fera des recommandations.

Ces coups d’œil sur le mode de gouvernance au Canada à un moment précis et dans le cadre d’un programme précis viennent nous rappeler vivement que les abus de pouvoir de la part de l’État se produisent et se perpétuent dans les zones sombres du secret.

C’est pourquoi j’ai demandé au juge Gomery d’examiner attentivement le plan directeur de réforme de la Loi sur l’accès à l’information que je lui ai soumis, et que je l’ai exhorté à appuyer mes appels en faveur de l’obligation de créer et de tenir des dossiers, en voyant à ce qu’il soit clairement indiqué que les cabinets des ministres et le cabinet du Premier ministre sont assujettis au droit d’accès, à ce que soient créés des incitatifs pour le traitement des demandes de communication dans les délais, à ce que soient clarifiés les rôles et les responsabilités des coordonnateurs de l’accès à l’information et à ce que soit élargi le champ d’application de la Loi de manière à englober toutes les opérations gouvernementales et les engagements de fonds publics.

Je me permets d’examiner brièvement un sujet sur lequel j’ai promis de revenir un peu plus tôt, c’est‑à‑dire la nécessité de clarifier et de définir dans la Loi les rôles et les responsabilités des coordonnateurs de l’accès à l’information. Vous remarquerez que, dans mon avant‑projet de loi, plusieurs changements liés directement aux coordonnateurs de l’accès à l’information ont été apportés à la Loi.

D’abord, vous constaterez que je recommande que le nom du poste soit changé pour « coordonnateur de la transparence gouvernementale », pour tenir compte du nouveau nom de la Loi. Ce terme, « coordonnateur de la transparence gouvernementale », est maintenant défini à l’article 3 de la Loi.

Deuxièmement, vous remarquerez que, selon l’article 73, ce coordonnateur doit être le délégué de l’administrateur général d’une institution. Cette disposition vise à mettre fin à la pratique de certaines institutions gouvernementales qui ne délèguent guère de pouvoirs au coordonnateur de l’accès à l’information, préférant les attribuer aux cadres supérieurs des opérations.

Troisièmement, l’article 73.1 attribue la responsabilité de remplir les obligations prévues par la Loi à l’administrateur général, à son adjoint et au coordonnateur de la transparence gouvernementale. Cette disposition souligne l’importance des fonctions du coordonnateur et fait en sorte que la haute direction de l’institution gouvernementale respecte et fasse respecter les droits et obligations énoncés dans la Loi. Elle vise à faire comprendre aux coordonnateurs que le Parlement s’attend à ce qu’ils soient la « conscience » de leurs institutions. Elle vise également à sensibiliser les administrateurs généraux des institutions gouvernementales et leurs adjoints au fait qu’avec le coordonnateur ils seront tenus individuellement et collectivement responsables devant le Parlement et devant la population, de la façon dont leurs institutions appliquent la Loi. Il s’agit là de dispositions importantes et, si elles sont adoptées, elles devraient aider les coordonnateurs, et leurs agents, dans leurs efforts pour faire ce qui convient.

Je suis vraiment préoccupé par les pressions intenses que les coordonnateurs subissent de la part de leurs supérieurs pour qu’ils appliquent la loi d’accès dans le cadre des fonctions ministérielles de communication et qu’ils évitent, à tout prix, de mettre leur ministre dans l’embarras. Je suis préoccupé par l’absence d’une stratégie de formation complète et obligatoire pour les bureaux de l’AIPRP, les hauts fonctionnaires et le personnel exonéré. J’ai le sentiment que nous assistons aux balbutiements d’une nouvelle profession dans la fonction publique, et l’ACAP doit servir à conduire ce processus à terme. Jusqu’à maintenant, l’ACAP n’a pas réalisé son plein potentiel. Je suis d’avis que l’influence de l’ACAP dans le système diminue.

Alors, j’aimerais vous lancer un défi, à vous, les membres de l’ACAP. J’aimerais vous inviter à tracer la voie vers la création d’une nouvelle fonction de professionnel du droit à l’information au Canada. Pour ce faire, il me semble que la première étape importante à franchir, ce serait que l’ACAP forme une alliance avec la Canadian Association of Professional Access and Privacy Administrators (CAPAPA), un organisme constitué en société en vertu de la loi albertaine mais qui est d’envergure nationale et très actif dans la promotion d’un enseignement, d’une formation et de programmes d’accréditation uniformes (soit dit en passant, je suis heureux de constater que la présidente du conseil d’administration de la CAPAPA, Carla Heggie, est parmi nous aujourd’hui). Une alliance avec la CAPAPA aiderait l’ACAP à établir la crédibilité de son autonomie – comme l’a fait l’Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada.

Sur des questions comme la modification de la Loi ou la fusion des commissariats, l’opinion de l’ACAP n’a pas, pour le moment, suffisamment de poids parce qu’elle n’a pas vraiment décidé quelle sorte d’organisme elle voulait être. En étant un organisme national et en étant autonome, l’ACAP serait en mesure de changer la culture du secret comme aucun commissaire ne le pourrait.

J’exhorte l’ACAP à œuvrer en faveur de l’établissement de meilleurs contacts entre les coordonnateurs et les utilisateurs, les universitaires, les députés et la population. Par‑dessus tout, elle doit être une source d’information et exercer des pressions pour que des normes professionnelles soient adoptées. Je crois comprendre que votre conseil d’administration est sur le point de vous offrir un programme de mentorat, de sorte qu’un plus grand nombre de membres expérimentés, peu importe l’institution qui les emploie, puissent de leur plein gré se rendre disponibles pour des consultations informelles et pour répondre à des questions concernant votre travail et la manière d’appliquer la Loi. Je salue cette initiative. Je vous encourage aussi à obtenir des titres de compétences en vous inscrivant à un programme menant à un certificat ou à un diplôme, comme celui qui est offert par l’Université de l’Alberta. Vous devez chercher à devenir une association composée de professionnels parfaitement compétents et accrédités. J’invite l’ACAP à saisir l’occasion d’être le défenseur influent du droit à l’information pas seulement ici, à Ottawa, mais partout au pays.

À l’heure où s’achève mon mandat de commissaire à l’information, je me sens à la fois honoré et fier d’avoir pu servir mon pays à ce titre. Je suis plus que jamais convaincu que le secret montre les gouvernements et les fonctionnaires sous leur plus mauvais jour. Une gestion des affaires publiques saine, honnête et démocratique exige la transparence. Dans mes efforts acharnés pour contribuer à déloger et à transformer une culture du secret profondément ancrée à Ottawa, j’ai pu compter sur les vifs encouragements, l’appui indéfectible et les conseils éclairés des commissaires provinciaux qui ont été mes collègues, de mes collaborateurs et collaboratrices dévoués et des professionnels du droit à l’information que je rencontre à des assemblées comme celle-ci.

Je vous remercie tous et toutes infiniment pour l’appui que vous m’avez témoigné au fil des ans et pour vos efforts acharnés afin d’assurer la santé de notre démocratie par le respect du droit à l’information.

Merci de votre attention. Je suis maintenant prêt à répondre à vos questions.