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Discours

Année

2005

Allocution prononcée à la troisième Conférence internationale des commissaires à l’information (CICI III)

Je suis ravi d’être parmi vous à l’occasion de la Troisième conférence internationale des commissaires à l’information et tout aussi heureux d’être au Mexique en février, quand il fait moins trente à Ottawa. La plupart des gouvernements dissertent volontiers du droit de savoir du public, mais ils résistent de toutes leurs forces à la perte du pouvoir de contrôler le contenu de l’information publiée et le moment où elle est publiée. Cette conférence est une occasion en or de recharger nos batteries, d’établir solidairement notre propos et notre résolution et de découvrir de nouvelles stratégies pour transformer une forte culture du secret dans nos pays respectifs.

Durant le bref moment dont je dispose, je m’attacherai à analyser trois aspects : l’usage effectif et le coût du système canadien d’accès à l’information, puis l’attitude du gouvernement et de la bureaucratie à l’égard de la loi et, enfin, la tendance au secret au nom de la sécurité nationale.

En 1983, lorsque la Loi sur l’accès à l’information est entrée en vigueur au Canada, et au cours des débats qui se sont conclus par l’adoption de la Loi, le gouvernement avait calculé que le nombre de demandes dépasserait les 50 000 par année. Les ressources, les procédures et les politiques avaient été prévues en conséquence. On craignait que la Loi soit utilisée à des fins frivoles ou malveillantes, les ministères, pieds et poings liés, ne pouvant plus fournir leurs services essentiels à la population canadienne.

Ces craintes se sont révélées absolument sans fondement. En fait, les Canadiens se sont montrés extrêmement, voire inexplicablement, retenus dans leur recours à la Loi sur l’accès à l’information. En 1984, première année d’application de la Loi, on a enregistré 2 229 demandes. Même aujourd’hui, près de vingt‑deux ans plus tard, on est loin des 50 000 demandes prévues pour la première année. Par contre, les États‑Unis ont enregistré plus de deux millions de demandes l’an dernier. Proportionnellement, le Canada aurait dû enregistrer 200 000 demandes au cours de la même période, alors qu’il n’y en a eu que 29 000 environ.

Par ailleurs, les demandes des Canadiens portaient sur de petits nombres de documents. Quatre‑vingt pour cent des demandes d’accès ont donné lieu à la publication de moins de 100 pages de documents. Quatre‑vingt‑dix pour cent des requérants ont adressé moins de sept demandes par an, et seulement trente‑cinq pour cent ont adressé plus d’une demande par an. Moins de dix pour cent des demandes se sont soldées par le dépôt d’une plainte à mon bureau. Enfin, le coût global d’exécution du système d’accès à l’information, à l’échelle du gouvernement, y compris les frais de mon bureau, s’est élevé en 2002 à 28,8 millions de dollars, soit moins d’un dollar par an et par Canadien, et le coût par demande continue de diminuer.

Compte tenu de ce qui précède, vous devriez être surpris (mais sans doute ne le serez‑vous pas) d’apprendre que le gouvernement et les bureaucrates veulent punir les requérants de leurs antécédents responsables en rendant le droit d’accès plus difficile à faire respecter et plus coûteux et en multipliant les raisons de garder le secret. Le groupe de travail, composé de bureaucrates gouvernementaux, qui était responsable de la dernière révision de notre loi, en 2002, a recommandé dans son rapport de modifier la Loi pour qu’elle soit plus utile aux fonctionnaires qu’aux citoyens.

Depuis le dépôt de ce rapport, un projet de loi d’initiative parlementaire a été déposé au Parlement dans le but de moderniser la Loi, puis il a été retiré lorsque le gouvernement a promis de proposer une série de réformes à peu près semblables. Il reste à voir si cela se produira effectivement, puisqu’il semble que les recommandations régressives du rapport serviront de fondement à la réforme promise par le gouvernement pour le printemps.

L’autre aspect de la réalité canadienne dont j’aimerais vous parler a trait à l’attitude hostile et méfiante du gouvernement fédéral et de sa bureaucratie à l’égard de la Loi sur l’accès à l’information et de mon bureau. J’imagine que vous vous en êtes doutés en entendant les remarques que je viens de faire sur le coût et l’usage de notre système d’accès. Mais ce n’est que la partie émergée de l’iceberg.

Les gouvernements ont le don de réveiller dans tout commissaire à l’information le sceptique qui sommeille. Maintes et maintes fois, régime après régime, scandale après scandale, les chefs de gouvernement suscitent des attentes toujours plus élevées en promettant davantage de responsabilisation et de transparence. Cependant, avec la même constance, les gouvernements conservent leur vive prédilection pour le secret, la manipulation de nouvelles, les tactiques dilatoires et la prise de décisions sans trace écrite. Quand il s’agit de respecter le « droit de savoir » du public, les gouvernements trouvent extrêmement difficile de passer de la parole aux actes.

Rien, au cours des vingt dernières années, n’a fait plus de tort au droit d’accès que le dédain dont ont fait preuve à son égard deux premiers ministres aux longs mandats, Brian Mulroney et Jean Chrétien. Leur exemple destructeur s’est répandu comme un cancer parmi tous les hauts fonctionnaires. Depuis plus de vingt ans, les Canadiens qui demandent de l’information, notamment sur des sujets que le gouvernement considère comme « délicats », se heurtent à de l’obstruction et des délais. L’ex‑premier ministre Jean Chrétien a entamé quelque 25 actions en justice contre mon bureau pour essayer de circonvenir mes pouvoirs, notamment le pouvoir de faire enquête sur les ministres et le premier ministre. Fort heureusement, les tribunaux ont soutenu la Loi sur l’accès à l’information et mon bureau.

L’habitude du secret est telle au Canada que notre loi sur l’accès est administrée par des fonctionnaires comme s’il s’agissait d’une loi sur le secret. Devant une demande de documents, ils se demandent trop souvent : « Ces documents peuvent‑ils rester secrets? », alors que, selon la Loi, ils devraient se demander : « Même s’ils peuvent rester secrets, pourquoi ces documents le devraient‑ils? »

Je m’empresse d’ajouter que les agents de première ligne et les cadres intermédiaires commencent à faire le travail. Les fonctionnaires de ces échelons sont, pour la plupart, soucieux d’offrir un service, à l’aise avec le principe d’une fonction publique axée sur les besoins des clients et fiers d’exécuter le programme d’accès à l’information aussi bien que d’autres programmes.

Cependant, parmi les hauts fonctionnaires, il reste, du moins restait‑il jusqu’à récemment, une attitude plus hostile à l’égard du droit d’accès. Bien entendu, les généralisations sont injustes et ne prennent pas acte du fait que, même parmi eux et au sein du Cabinet, on trouve des gens qui ont confiance en eux‑mêmes et prêchent par l’exemple lorsqu’il s’agit de respecter la Loi sur l’accès à l’information.

On observe néanmoins une tendance troublante, notamment parmi les hauts fonctionnaires, à éviter de coucher les choses par écrit, de crainte qu’on y demande accès. Cette tendance, conjuguée à des séries de coupures budgétaires annuelles, a donné lieu à une crise de la gestion des documents au gouvernement du Canada, et c’est cela, plus que toute autre chose, qui menace l’existence même d’un droit d’accès probant. Si des documents ne sont pas créés, ne sont pas intégrés à un système de gestion valable et ne sont pas conservés en bonne et due forme, quel sens le droit d’accès peut‑il avoir?

Le droit d’accès est, en dépit de toutes les résistances, considéré comme une valeur et défendu comme telle par nos universitaires, nos médias, les membres de l’appareil judiciaire, nos députés, nos juristes et les Canadiens en général. La Cour suprême du Canada a défini l’objet premier de la Loi comme étant la responsabilisation des fonctionnaires et elle a conclu à la nature quasi‑constitutionnelle de la Loi et à sa nécessité vitale pour une saine démocratie. La leçon canadienne est la suivante : formulez la loi comme il faut dès le début, car les gouvernements ne feront rien pour la consolider ultérieurement. Mais il y a à cela un corollaire : la loi une fois entrée en vigueur est pratiquement impossible, politiquement parlant, à faire disparaître. Lorsque le pouvoir de décider ce qui, dans les documents gouvernementaux, doit être publié passe de l’État au citoyen, il n’y a pas de retour possible, et les citoyens ont cette énorme chance.

Notre premier ministre actuel, Paul Martin, a le mérite d’avoir commencé à affronter directement l’attitude, dans les hautes sphères du pouvoir, qui veut que la Loi sur l’accès à l’information soit une épine dans le pied et que la transparence soit un principe à éviter, au point même de renoncer à l’obligation professionnelle de produire de bons documents. Il a déclaré clairement que la fin ne justifie pas les moyens, qu’une bonne tenue de dossiers est indispensable à une bonne gouvernance et que les responsables politiques et les bureaucrates devraient se montrer ouverts à l’égard de la population. Les premiers signes sont donc porteurs d’espoir, mais il reste encore beaucoup à faire.

J’aimerais, pour finir, aborder le troisième aspect de la réalité canadienne, que notre pays partage avec la plupart des pays du monde depuis les événements du 11 septembre 2001. Je veux parler de la tendance croissante au secret au nom de la sécurité nationale, alimentée par la guerre des États‑Unis contre le terrorisme.

Depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États‑Unis, le gouvernement du Canada a pris un certain nombre de mesures pour limiter l’accès du public à l’information et la capacité du commissaire à l’information de procéder à un examen indépendant des refus de communication de renseignements. Au Canada, le Parlement a adopté la Loi antiterroriste, qui donne au ministre de la Justice le pouvoir de délivrer un certificat permettant non seulement d’interdire tout accès à l’information, mais d’empêcher le commissaire à l’information de poursuivre tout examen en cours concernant ces renseignements.

Aucun certificat de ce genre n’a encore été délivré en vertu de la Loi antiterroriste pour mettre fin à une enquête du commissaire, mais ce n’est qu’une question de temps : les gouvernements ne tarderont pas à se servir de ces instruments au maximum.

Les Canadiens continuent de se plaindre du secret excessif dont s’entourent les institutions gouvernementales qui jouent un rôle dans la garantie de la sécurité publique. Au Sénat, le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense a entrepris une étude sur la sécurité dans les aéroports du Canada.

En janvier 2003, le Comité sénatorial a publié un rapport intitulé Le mythe de la sécurité dans les aéroports canadiens. Voici ce qu’on y lit concernant le refus du gouvernement de communiquer des renseignements en matière de sécurité :

« Le comité est conscient de la nécessité d’opposer, d’une part, le droit de la population d’être informée et, d’autre part, les impératifs de protection de la sécurité nationale. Néanmoins, le maintien déraisonnable du secret va à l’encontre de la sécurité nationale, car il cache incompétence et inaction dans une période où, au contraire, la compétence et l’action sont plus que jamais de mise. Selon la loi qui le régit, le Parlement est le principal agent chargé de veiller à ce que les Canadiennes et les Canadiens soient bien gouvernés et de façon équilibrée. Le comité estime qu’il contribue à l’accomplissement de ce rôle au nom de tous les Canadiens et il juge parfaitement déplacée la résistance de certains qui ont décidé de se réfugier dans le mutisme en invoquant de faux prétextes. »

Cette prudence excessive continue de donner lieu à une tendance généralisée à toujours plus de secret dans tout ce qui pourrait menacer la sécurité nationale. Il est évident que la sécurité nationale peut servir à échapper à l’obligation de rendre compte aux citoyens de l’exercice du pouvoir et des dépenses gouvernementales. À l’heure actuelle, une enquête publique est en cours au Canada au sujet de ce qu’on appelle désormais l’affaire Arar. M. Maher Arar est un Canadien d’origine syrienne qui a été arrêté aux États­‑Unis parce qu’on le soupçonnait d’avoir des liens avec le réseau terroriste d’Oussama Ben Laden. Il a été renvoyé en Syrie, où il a été, dit‑il, systématiquement torturé pendant plusieurs mois. Il a été autorisé à revenir au Canada à l’automne 2003.

L’enquête publique a pour objet de déterminer le rôle éventuel de la GRC et du SCRS (l’agence d’espionnage canadienne) dans l’expulsion de M. Arar et sa torture ultérieure en Syrie.

Depuis le début de l’enquête, une grande partie des témoignages se sont déroulés à huis clos, à la demande insistante du gouvernement du Canada. Apparemment frustré du secret entourant cette enquête, le juge qui la préside a annoncé qu’il publierait un résumé de douze pages sur les témoignages à huis clos. Le gouvernement du Canada s’est opposé à ce projet et a demandé à la Cour fédérale d’ordonner que certaines parties du résumé de douze pages soient gardées secrètes.

Les lois sur la liberté d’information ont pour objet de dépasser une forme de responsabilisation gouvernementale fondée sur la seule confiance en la bonne foi et la parole des fonctionnaires. Il est important d’avoir confiance en nos fonctionnaires, et ils méritent généralement cette confiance, mais les lois d’accès permettent aux citoyens de vérifier que leur confiance est bien placée. Tous ceux qui sont chargés de garantir le respect de la liberté d’information ont une vocation importante, et je suis profondément reconnaissant d’avoir cette occasion de renouveler avec vous notre détermination à faire preuve de sagesse et de courage dans notre tâche.