Connections T.-N.-L. : Conférence sur l’accès à l’information, la protection de la vie privée, la sécurité et la gestion de l’information « Changer la culture »

Notes d’allocution de Suzanne Legault, Commissaire à l’information du Canada

St. John’s, Terre-Neuve-et-Labrador
3 décembre 2014

Le discours prononcé fait foi


I. Introduction

« Ayez le vent dans les voiles » est une expression traditionnelle d’encouragement pour les voyageurs et ceux dont le gagne-pain dépend de la mer.

Les gens de Terre-Neuve-et-Labrador comprennent fort bien que pour connaître du succès, un voyage et toute initiative doivent s’appuyer non seulement sur de bonnes intentions, mais aussi sur un engagement, une bonne planification et un travail acharné.

Selon moi, en tant que commissaire à l’information du Canada, et d’après mon expérience sur les scènes nationale et internationale, j’estime que la situation est favorable pour la communauté de l’accès à l’information et les défenseurs de la transparence, car le vent est maintenant dans nos voiles.

Nous avons une occasion unique d’apporter des changements profonds à notre société, par un changement de « culture » et la collecte, la gestion, la divulgation, l’utilisation et la réutilisation de l’information gouvernementale.

Pourquoi suis-je optimiste à ce point au sujet d’une occasion unique?

Je crois que les signes à cet égard sont nombreux.

Nous constatons une vaste adhésion internationale des lois sur l’accès à l’information, d’un « gouvernement ouvert » et du besoin fondamental d’une transparence et d’une responsabilité : aujourd’hui, au moins 101 pays se sont engagés à ce concept. Cette semaine, le Mozambique a promulgué une loi sur l’accès à l’information.

Lors de la dernière réunion du G20 qui a eu lieu en Australie, « la transparence et l’intégrité du secteur public », ainsi que « la transparence et l’intégrité du secteur privé », ont été des éléments clés d’un plan d’action anticorruption à six volets adopté par les leaders du G20.

Au Canada, l’accès à l’information a atteint un statut quasi constitutionnel. Tous les gouvernements provinciaux et territoriaux ont des lois sur l’accès à l’information et plusieurs gouvernements provinciaux et administrations municipales ont également lancé des initiatives d’envergure pour un gouvernement ouvert.

Comme il y a plus de principes, de lois et de normes prospectives en cours d’élaboration, le public est de plus en plus au courant des liens entre l’information gouvernementale et la démocratie, l’innovation, la productivité et la compétitivité.

Les reportages quotidiens des médias mettent en évidence les liens entre l’accès à l’information et la responsabilité gouvernementale et la transparence et, en fin de compte, la confiance du public.

Il ne fait pas oublier un autre développement, soit l’apparition d’une génération axée sur la technologie pour laquelle l’information figure au premier plan; cette génération reconnait que l’information ouverte est un atout et un bien public. Il s’agit des premiers utilisateurs qui adoptent une technologie qui leur permet d’utiliser, de réutiliser et de recycler l’information, augmentant ainsi sa valeur pour l’ensemble de la société.

Terre-Neuve-et-Labrador fait partie de ce mouvement de changement en raison de l’examen de l’ATIPPA et de son initiative pour un gouvernement ouvert, qui est en cours.

Aujourd’hui, mon allocution est axée sur l’importance de favoriser un « changement culturel » positif, car c’est un aspect nécessaire pour la mise en place d’un environnement dans lequel le droit du public à l’accès à l’information publique est protégé et amélioré.

II. Culture dominante

Malgré les nombreuses nouvelles initiatives pour un gouvernement ouvert et les nombreuses améliorations qui sont apportées au sujet de l’accès à l’information, selon moi, la culture dominante du gouvernement pour le moment s’articule autour du secret.

Il y a une résistance inhérente envers la divulgation.

Cette situation est en bonne partie attribuable à notre régime parlementaire de type Westminster.

Le pouvoir dont dispose le chef du gouvernement et le Cabinet est tel, que ces gens sont portés à protéger l’information qui soutient la prise de décision afin que les partis d’opposition n’en aient pas connaissance et, par voie de conséquence, le public également.

Étant donné que le but d’un parti politique ne consiste pas uniquement à se faire élire, mais également à se faire réélire, on est porté à éviter tout embarras qui pourrait découler de la divulgation d’erreurs, de mauvais calculs et d’autres facteurs, notamment en favorisant un groupe de citoyens par rapport à un autre pour une question particulière, ou bien de toute l’information qui pourrait être utilisée contre le gouvernement dans le cadre d’une prochaine campagne électorale.

De plus, même si la fonction publique est par tradition indépendante du gouvernement élu, il y a une prise de conscience dans la bureaucratie qu’une mauvaise planification ou de piètres conseils pourraient entraîner des conséquences graves pour les perspectives de carrière personnelles.

Ainsi, il n’est pas surprenant que le comportement dominant consiste à éviter de communiquer trop d’information.

Cette résistance se manifeste de deux façons : tout d’abord, dans les nombreuses exclusions quant à la divulgation qui figurent dans nos lois actuelles sur l’accès à l’information et, ensuite, dans l’application actuelle de nos lois. Bien que toutes les lois sur l’accès à l’information du Canada soient établies de prime à bord, ouvert par défaut et avec un droit d’accès comprenant des exemptions restreintes et spécifiques, leur application ne respecte pas ce principe fondamental. Surtout, il faut tenir compte de la pression implicite, et parfois explicite, de faire preuve de discrétion au sujet de la divulgation.

Malheureusement, la plupart des règles actuelles et leur mise en œuvre sont encore très biaisées et favorisent le refus de la divulgation, dans les cas où les intérêts du gouvernement éclipsent ceux du public. Cet aspect est fort évident au sein du gouvernement fédéral. Si on se penche sur le pourcentage de demandes pour lesquelles toute l’information est divulguée, celui-ci était de 40 % en 1999 et de seulement 21 % en 2012-2013. Sous la même loi, le gouvernement ne divulgue pas autant d’information. La Loi sert davantage de bouclier que d’élément favorisant la divulgation de l’information du secteur public.

Le mouvement vers un « gouvernement ouvert » est une étape, et une qui est importante, du rééquilibrage des droits des citoyens quant aux besoins du gouvernement.

III. Changement culturel : un exemple moderne

Que doit-on changer pour assurer la réussite?

Comme nous le savons très bien, l’apport d’un changement culturel et la concrétisation de ce changement sont deux choses très différentes.

Tout d’abord, nous devons comprendre la nature du changement culturel et des facteurs qui appuient celui-ci :

  • En quoi consiste le changement culturel?
  • Qui est touché?
  • Quel est le processus?
  • Quels indicateurs démontrent que la culture change?
  • Comment est-ce que le changement devient permanent?
  • Quelles qualités humaines sont nécessaires pour que le changement culturel ait lieu?

Les réponses à ces questions ne sont pas toujours évidentes.

Heureusement, nous pouvons nous inspirer de différents développements généraux dans des domaines comme les droits de la personne, la protection de l’environnement et la santé publique (on n’a qu’à songer à l’efficacité des campagnes antitabac ou des mères contre l’alcool au volant).

Aujourd’hui, je souhaite mentionner certaines leçons retenues de l’un des développements les plus importants du dernier siècle : le changement du rôle des femmes dans la société.

Bien que le changement des normes sociales et culturelles en lien avec les femmes était déjà en cours à la fin du 19e siècle et au début du 20e siècle, il y a eu un moment décisif pour le mouvement féministe du Canada, soit une célèbre affaire juridique, Edwards c. Canada (Procureur général), désormais appelée « affaire personne », qui contestait si l’article 24 de la Loi de l’Amérique du Nord britannique incluait les « femmes » dans la définition de « personnes ».

De nombreux Canadiens estiment toujours que la demande présentée à la Cour suprême du Canada par les Célèbres cinq (Henrietta Muir Edwards, Emily Murphy, Irene Parlby, Louise McKinney et Nellie McClung) en 1927 a connu du succès.

En fait, ce n’est pas le cas.

La Cour suprême du Canada a rejeté la demande des femmes à l’unanimité.

Il a fallu un jugement du Conseil judiciaire britannique du Conseil privé pour annuler la décision de la Cour suprême et préciser que les femmes sont en fait des personnes.

Qu’est-ce que ce cas nous apprend, ainsi que les nombreuses mesures qui ont eu lieu jusqu’à aujourd’hui?

Nous apprenons que le changement culturel peut exiger une refonte majeure des lois existantes ou une modification de l’interprétation judiciaire.

Nous apprenons que nous avons besoin d’un leadership descendant (champions) ainsi que d’initiatives provenant de la majorité des gens.

Les spécialistes du changement culturel signalent en outre le besoin de mobiliser les « chefs informels » qui sont composés de gens de différents niveaux de la société, qui peuvent motiver d’autres personnes.

Nous devons par ailleurs démontrer les avantages globaux du changement à l’extérieur du groupe directement touché.

Les changements culturels peuvent s’avérer nécessaires dans de nombreux secteurs, notamment l’économie, le milieu social, la politique, le milieu scolaire, les lois.

Le changement culturel ne s’opère pas en vase clos.

Il déborde en bout de ligne dans tous les domaines de la société.

En plus de changer les valeurs fondamentales, il faut changer les attitudes et les comportements et passer des bonnes intentions aux actions concrètes.

Nous devons désigner les véritables problèmes : le mouvement féministe identifiait alors ce processus comme « désignation ».

Nous devons pouvoir cerner et dénoncer les mauvais côtés du statu quo.

Le changement culturel ne se produit pas du jour au lendemain.

Les changements culturels sont progressifs et ils sont souvent le résultat d’actions planifiées et soutenues.

Un changement culturel permanent exige un engagement à grande échelle, du courage, de la résilience, de la vigilance et un travail acharné.

Songeons à Michaëlle Jean, ancienne gouverneure générale qui a été élue cette semaine comme chef de La Francophonie et à Malala, qui lutte toujours pour les droits des femmes et récipiendaire du prix Nobel de la paix de cette année. Ils sont des agents du changement culturel. Ils continuent à relever sans cesse le niveau.

IV. Effectuer un changement culturel au sujet de la divulgation de l’information du gouvernement

Pour transposer les leçons du mouvement féministe en un réel changement culturel visant d’office un gouvernement ouvert, le gouvernement doit avoir une vision intégrée et cohérente pour toutes ses politiques, ses processus et ses gens.

A. Politiques

Tout d’abord, les politiques.

« L’affaire personne » démontre que les lois et les politiques doivent être en constante évolution afin de s’adapter à la situation du moment et à la nature de la société visée.

Terre-Neuve-et-Labrador est en train d’examiner sa loi sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels (Access to Information and Privacy ActATIPPA); le Commissariat a aussi entrepris en examen d’envergure de la Loi fédérale sur l’accès à l’information (LAI).

Nos lois et nos politiques doivent faire ce qui suit.

Reconnaître les nouvelles réalités et les définitions de la nature de l’information, de la création de celle-ci, de son stockage, de son partage, de sa distribution, de son archivage et de sa destruction.

Reconnaître les nouvelles réalités qui découlent de l’organisation changeante du gouvernement en faveur de nombreuses nouvelles formes d’organismes, d’entités quasi commerciales et de structures hybrides qui fonctionnent en parallèle avec les ministères traditionnels.

Reconnaître l’importance cruciale de réaliser une convergence des normes nationales et internationales en matière de loi sur l’accès à l’information et d’initiatives de gouvernements ouverts par défaut.

L’information découle de différents sujets et transcende les frontières. Les réels avantages d’un gouvernement ouvert par défaut découleront des régimes les plus novateurs.

Il est maintenant temps de disposer de lois sur l’accès à l’information fondées sur les valeurs, en vertu desquelles les exemptions sont restreintes pour les domaines les plus essentiels; le tort résultant d’une divulgation doit être démontré et l’intérêt du public est primordial.

J’ai fait remarquer récemment au ministre Clement, président du Conseil du Trésor, en réponse à la communication de l’ébauche Plan d’action fédéral 2.0 pour l’initiative de Partenariat de gouvernement ouvert :

« En l'absence d'une loi moderne sur l'accès à l'information pour servir de base à ces paramètres, le gouvernement ne produira pas un changement, dans la culture gouvernementale, qui servira de moteur à la publication de l'information du gouvernement fédéral et qui encouragera la transparence, la responsabilisation et la participation citoyenne

Le véritable changement culturel se produira lorsque les cadres d’accès à l’information seront élaborés et appliqués dans l’intérêt du public et en vertu desquels l’information est véritablement « ouverte par défaut ».

Comme on le conçoit aujourd’hui, les initiatives de « gouvernement ouvert » consistent en une communication sélective de l’information par le gouvernement.

Le gouvernement détermine quelle information est communiquée, à quel moment et selon quel format.

Dans un véritable régime de gouvernement ouvert, les citoyens pourront non seulement recevoir l’information que le gouvernement choisit de communiquer, mais aussi demander et recevoir l’information de leur choix, rapidement et dans son intégralité, selon un format utilisable.

Il s’agit ainsi de changer la culture du gouvernement de ce que celui-ci choisit de communiquer, de manière proactive, afin de plutôt déterminer ce qu’il devrait communiquer, de manière proactive par le biais de ses initiatives pour un gouvernement ouvert et de manière réactive par le biais d’une loi moderne sur l’accès à l’information.

B. Processus

Il ne suffit pas d’établir un fondement juridique et réglementaire pour favoriser et maintenir un changement culturel permanent.

Les principes juridiques doivent faire partie de la conception des processus fonctionnels et, en fin de compte, pour l’évaluation du rendement organisationnel et individuel.

Un gouvernement ouvert par défaut doit être un élément fondamental de la conception des programmes et des politiques gouvernementaux.

L’élaboration des politiques et des programmes gouvernementaux doit être perçue à travers l’objectif d’un gouvernement ouvert. Ainsi, avant que le gouvernement mette en place de nouvelles lois, de nouvelles politiques et de nouveaux programmes, il doit tenir compte de l’incidence de ces lois, politiques et programmes sur les objectifs du gouvernement ouvert par défaut. Au palier fédéral, les documents du Cabinet doivent tenir compte de l’implication de la protection de la vie privée et des langues officielles. Les répercussions sur le gouvernement qui est ouvert par défaut doivent également être envisagées.

Par exemple, il s’agit de déterminer si le cadre juridique garantit l’application de la loi sur l’accès à l’information et ne créé pas une exclusion par rapport à celle-ci; on se demande alors si les partenaires du gouvernement comprennent que leur information qui est communiquée au gouvernement doit être ouverte par défaut pour les citoyens afin de garantir la responsabilité, etc. Ces types de questions doivent maintenant être pris en compte, analysés et traités avant que le gouvernement lance de nouvelles initiatives destinées à faire progresser, favoriser et protéger une culture ouverte par défaut.

C. Gens

Je vais maintenant aborder le troisième et sans nul doute le plus important facteur de l’apport d’un changement culturel : les gens.

Le changement de comportement – modification de la façon dont les gens pensent et agissent – est critique.

Par « gens », je réfère à de nombreux groupes qui doivent modifier des comportements établis :

  • le gouvernement;
  • tous les parlementaires;
  • les fonctionnaires;
  • les professionnels du domaine du gouvernement ouvert et de l’accès à l’information;
  • les médias;
  • le public.

À l’instar du mouvement féministe, les changements positifs seront suscités par les paliers supérieurs ainsi que par des chefs informels sur le plan fonctionnel.

Différents facteurs humains critiques ressortissent dans le but d’apporter un changement culturel fondamental.

Tout d’abord, l’engagement.

Le gouvernement et les parties d’opposition doivent s’engager envers une mise en œuvre à long terme d’un gouvernement ouvert par défaut sous toutes ses formes. Cet engagement doit dépasser le cadre des relations publiques ou des programmes électoraux et se traduire par des actions à court, moyen et long termes qui respectent un calendrier spécifique et des mesures du rendement. Ces éléments doivent être disponibles au public. Idéalement, ils feraient l’objet d’une évaluation indépendante.

Le fait que le premier ministre se soit engagé, hier, à mettre en œuvre les recommandations du comité de révision en vue de la réforme de l’ATIPPA et de réaliser une initiative pour un gouvernement ouvert est certes encourageant.

Ensuite, le courage.

Comme vous le savez sans doute, l’anniversaire d’une autre action exécutée par une femme courageuse a eu lieu cette semaine. Le 1er décembre 1955, Rosa Parks a refusé poliment mais catégoriquement de laisser son siège dans la partie d’un autobus municipal réservée aux gens de couleur afin qu’un homme de race blanche puisse s’y asseoir. C’est devenu un moment phare du mouvement des droits civils. Son cas, et d’autres, ont déferlé dans le vaste milieu de répression des lois sur la ségrégation. Le changement d’une culture demande du courage.

Une troisième qualité est nécessaire : la patience.

J’ai déjà mentionné que le changement culturel demande du temps : la réussite se mesure par petits pas. Ces pas s’accumulent et apportent un changement.

En quatrième lieu, mentionnons la vigilance.

Les changements obtenus d’arrache-pied peuvent disparaître rapidement si les défenseurs sont épuisés ou distraits.

Les événements en lien avec le projet de loi 29 sont un excellent exemple du résultat positif de la vigilance visant à éviter la régression. Les derniers développements en Australie démontrent à quel point l’engagement envers l’accès à l’information est fragile.

Le travail acharné vient en cinquième lieu.

Au fur et à mesure que la quantité d’information publique augmente, le nombre de demandes des citoyens s’accroît de pair et, ainsi, nous devrons augmenter les ressources consacrées aux programmes de divulgation proactive et réactive.

Si nous ne disposons pas de ressources adéquates, nous risquons de contrecarrer les éventuels efforts destinés à apporter des changements matériels à la culture dominante.

Enfin, l’éducation.

Le changement culturel découle d’une nouvelle compréhension et de nouvelles expériences. La connaissance des données doit s’imposer comme nouvelle norme.

VII. Conclusion

Si nous arrivons à créer une nouvelle culture dans laquelle la majeure partie de l’information du gouvernement est disponible, est-ce que le ciel nous tombera sur la tête?

D’après mon expérience, la réponse est résolument « NON ».

C’est plutôt le contraire, une « culture de divulgation » qui favorise la communication d’une plus grande quantité d’information du gouvernement favorisera l’innovation, la compétitivité, la confiance et le respect pour nos institutions démocratiques.

Le ministre Kent a déclaré hier que plusieurs provinces ont lancé des initiatives pour un gouvernement ouvert. C’est maintenant au tour du gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador de donner un coup de pouce à sa propre initiative, appuyée par une réforme audacieuse de l’ATIPPA, et de faire un bond vers l’avant et de damer le pion aux autres provinces.

Le « vent est dans nos voiles » aujourd’hui, mais comme vous le savez tous, le vent peut changer de cap subitement sans préavis.

Profitons de l’occasion qui s’offre à nous pendant que le vent nous est favorable.