La Loi sur l’accès à l’information au Canada : retour sur 30 ans

Présentation à la Bibliothèque du Parlement

Le 5 décembre 2013

Les fondements du droit d’accès au Canada

  • Le droit d’accès est reconnu comme :
    • Un droit quasi-constitutionnel par la Cour suprême du Canada :

      « La loi en matière d’accès à l’information a pour objet général de favoriser la démocratieen aidant à garantir que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population. » (Dagg c. Ministre des Finances Canada —1997 C.S.C.)

    • Un droit constitutionnel limité dans certains cas (la Criminal Lawyers Association c. l’Ontario [Ministère de la sûreté et de la sécurité publique], 2010).
  • La Loi sur l’accès à l’information (ci-après, la Loi) a préséance sur toutes les autres lois canadiennes, sauf mention contraire expresse.

Présomption d’ouverture

  • La Loi est basée sur une présomption en faveur de la divulgation de renseignements détenus par le gouvernement;
  • Elle « ne vise pas à restreindre l’accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public »;
  • « Les exceptions indispensables à ce droit doivent être précises et limitées ».

Portée de la Loi

  • Elle s’applique aux entités suivantes :
    • Organismes fédéraux publics (ministères et organismes);
    • Sociétés d’État;
    • Agents du Parlement;
    • Autres institutions fédérales.
  • Ne s’applique pas au Parlement, aux bureaux des ministres, aux cours et à certaines institutions dans lesquelles le gouvernement détient des intérêts (p. ex. Inforoute Santé du Canada).

Révision indépendante des décisions

  • Agente du Parlement :
    • Indépendante : autonomie par rapport au gouvernement en place;
    • Se rapporte directement au Parlement, à travers le dépôt de rapports annuels et spéciaux, de fiches de rendement, etc.
  • Ombudsman :
    • Protège les droits des demandeurs en vertu de la Loi;
    • Encourage la participation des citoyens au processus démocratique;
    • Favorise une plus grande responsabilisation et une plus grande transparence;
    • Pouvoir de recommandation, ne peut en aucun cas forcer la divulgation.
  • Ces rôles obligent l’objectivité, l’impartialité et la non-partisanerie : le Commissariat a pour rôle de servir tous les parlementaires, sans égard à leur affiliation politique.

Retour sur les 30 ans de la Loi

  • L’année 2013 marquait le 30e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Loi;
  • L’accès à l’information revêt une importance primordiale :
    • C’est un pilier de la démocratie, permettant aux citoyens d’obtenir des comptes de ceux qui les gouvernent et de s’engager activement dans le processus de politiques publiques.
  • Excellente opportunité pour faire un retour sur les 30 premières années de la Loi :
    • Les points forts, mais aussi les éléments plus négatifs;
    • La situation présente de l’état de l’accès à l’information;
    • Les modifications à apporter au système d’accès afin de répondre aux nouvelles réalités et respecter les droits des demandeurs et les principes démocratiques.

Réalisations

  • Le Canada fut l’un des premiers pays à adopter une telle loi. Aujourd’hui, plus de 90 pays ont emboîté le pas en adoptant une telle loi à leur tour;
  • La Loi a imposé au gouvernement le devoir de traiter les demandes d'une façon opportune, précise et complète;
  • Augmentation des demandes faites par les Canadiens et Canadiennes (membres du public);
  • Avancements dans l’interprétation de la Loi, création d’une jurisprudence riche et grandissante;
  • Chaque jour, des reportages découlant de demandes d’accès sont diffusés;
  • Reconnaissance aux niveaux national et international de l’importance de l’accès à l’information.

Une ère de changements

Les dernières années sont empreintes de changements importants :

  • Changements technologiques :
    • Présence de nouvelles technologies : téléphones intelligents, communications par messagerie texte, etc.;
      • approximativement 98 000 BlackBerry au sein du gouvernement;
      • utilisation actuelle de la messagerie texte est un risque pour l’accès à l’information.
    • Changement du concept d’information :
      • évolution de la notion d’information (ce qu’elle constitue, comment elle est gérée, stockée, transmise et reçue).
  • Changements dans la structure et l’administration du gouvernement :
    • Complexification de la structure gouvernementale;
    • Réorganisation dans l’administration du gouvernement: centralisation de la prise de décision dans les bureaux des ministres, multiplication des partenariats avec le secteur privé, etc.
  • Changements au niveau social :
    • Naissance d’une génération de «consommateurs d’information»;
    • Attentes grandissantes des citoyens canadiens en matière de transparence et de reddition de comptes :
      • de plus en plus de demandes d’accès formulées : le nombre de demandes reçues est passé de 22 977 à 43 194 entre 2002-03 et 2011-12, une augmentation de 88 %;
      • Près de 40 % des demandes reçues en 2011-12 provenaient de membres du public (30 % il y a 10 ans);
      • le scandale au Sénat a mis en lumière une des failles de la Loi (p. ex. non-couverture du Parlement et des bureaux des ministres).

Les défis de l’accès à l’information

  • Ces changements apportent de nombreux défis en matière d’accès :
    • La Loi n’est pas adaptée à ces changements rapides :
      • en 30 ans, elle est restée sensiblement la même;
      • elle se situe au 55e rang sur 95 lois, selon le classement du CLD.
    • Les systèmes de gestion des dossiers n’ont pas évolué au même rythme:
      • la vitesse, les méthodes de transmission et le volume impressionnant de données électroniques disponibles continuent de rendre l’échange, la collecte et la gestion de l’information difficile pour le gouvernement;
      • aucune obligation légale de documenter les décisions;
      • flou autour des règles de préservation des documents, surtout en ce qui a trait aux messages textes.

L’état actuel

  • On constate une détérioration depuis les 10 dernières années. Plusieurs exemples dans le rapport annuel 2012-13 :
    • Plusieurs manquements graves aux obligations prescrites par la Loi;
      • P. ex.: manquement à l’obligation de prêter assistance obligeant le demandeur à faire une deuxième demande pour l’obtention de documents compris dans la demande initiale – Affaires Autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC).
    • Longs délais de réponse, longues prorogations de délai et incidence des compressions budgétaires;
      • P. ex.: prorogation de 1 100 jours à Défense Nationale;
      • P. ex.: lettre candide d’un plaignant relativement aux délais pour approbation finale.
    • On note un accroissement important du nombre de plaintes « absence de document/réponse incomplète »;
      • Défaut de récupérer tous les dossiers pertinents – Service correctionnel du Canada.
    • Non-respect des dates d’engagement;
    • Au cours des sept premiers mois du présent exercice, on a connu une hausse de 37 % des plaintes par rapport à la même période l'an dernier.
  • Érosion constante du droit d'accès :
    • La Cour suprême du Canada a conclu que les bureaux des ministres ne font pas partie des institutions gouvernementales dont ils sont responsables;
    • Le rapport de mise en œuvre 115 du SCT sur cette décision comprend des critères supplémentaires pour restreindre davantage l'accès aux documents conservés dans les bureaux des ministres :
      • Au moment de la réception d'une demande d'accès à l'information, le délégué du ministre, généralement le coordonnateur de l’AIPRP, doit ensuite déterminer s’il existe des motifs raisonnables de croire (c’est-à-dire une possibilité sérieuse en raison de preuves dignes de foi) que des documents pertinents à la demande existent au sein du bureau du ministre et qu’ils seraient considérés comme relevant de l’institution, en se fondant sur les deux critères discutés ci-dessus. De telles preuves peuvent provenir, par exemple, de documents ayant été obtenus de l'institution.
  • De nombreuses dispositions de confidentialités d’autres lois ont préséance sur le droit d’accès :
    • Avec chaque nouvelle disposition qui s’ajoute à la liste, le champ d’application de la Loi diminue légèrement et le droit d’accès s’érode ainsi;
    • Liste n’a pas été révisée régulièrement;
    • Le Commissariat n’est pas consulté sur ces changements.
  • Les exceptions et les exclusions adoptées en 2006 avec la Loi fédérale sur la responsabilité augmentent la complexité de traitement des demandes et des enquêtes :
    • Inutiles dans plusieurs cas parce que des dispositions d’application générales existent.
  • L’initiative du gouvernement ouvert :
    • Initiative positive de la part du gouvernement;
    • Nécessité de réformer la Loi afin de pallier au déficit démocratique et au déficit de reddition des comptes.

Le besoin de réforme

  • La Loi n’a pas fait l’objet d’une refonte approfondie;
  • Résolution conjointe de tous les commissaires du Canada sur la modernisation des lois d’accès et de protection des renseignements personnels en octobre 2013;
  • Notre rapport spécial sur la modernisation de la Loi, dont le dépôt aura lieu au cours de la prochaine session parlementaire, fera des suggestions de réforme au Parlement. Certaines recommandations :
    • La commissaire à l’information devrait avoir le pouvoir d’ordonner la divulgation des documents;
    • La Loi devrait être examinée périodiquement;
    • Des mesures incitatives rigoureuses devraient figurer dans la Loi afin d’améliorer la rapidité de divulgation;
    • Les exceptions inscrites dans la Loi devraient être examinées afin d’assurer leur pertinence dans le contexte d’aujourd’hui et favoriser toujours davantage la divulgation;
    • La portée de la Loi devrait être accrue afin d’y assujettir le Parlement, les cabinets des ministres et l’administration des tribunaux;
    • Un mandat de sensibilisation devrait être donné à la Commissaire à l'information;
    • La Loi devrait spécifiquement prévoir l’obligation de créer des documents, surtout à la lumière des progrès technologiques récents;
    • L’exclusion des documents confidentiels du Cabinet devrait être revue.

Dans l’immédiat

  • Rôle du ministre de la Justice
    • Ministre responsable pour toutes modifications à la Loi;
  • Rôle crucial du Président du Secrétariat du Conseil du Trésor :
    • Ministre désigné en vertu de l'article 70 de la Loi sur l'accès à l'information quant à l’administration de la Loi;
    • Responsable d’implanter une culture gouvernementale en accord avec l’esprit de la Loi.
  • Rôle crucial du Parlement dans la surveillance du système d’accès à l’information:
    • examen des rapports annuels institutionnels sur l’administration de la Loi;
    • responsabilisation des institutions pour leur performance en matière d’accès à l’information.
  • Importance de la divulgation proactive;
    • Présentement, grandes variances entre le Sénat, la Chambre, les différents partis politiques et les députés indépendants;
    • Quelques règles à suivre :
      • uniformisation de la divulgation (tous soumis aux mêmes exigences);
      • divulgation suffisamment détaillée;
      • divulgation dans un échéancier respectant la pertinence de l’information;
      • information dans un format ouvert, accessible et réutilisable.
  • La divulgation proactive doit toutefois être accompagnée de changements législatifs afin d’assurer l’accès aux documents.

Conclusion

  • L’accès aux documents du gouvernement est un droit essentiel au fonctionnement de la démocratie;
  • Les Canadiens et Canadiennes devrait obtenir l’information à laquelle ils ont droit et ce, en temps opportun et utile;
  • L’évolution rapide du monde d’aujourd’hui exige que nous nous attardions à notre conception de l’information, son stockage et la façon dont nous la mettons à la disposition du grand public;
  • Dans ce contexte, il devient impératif de revoir non seulement la Loi mais également le système d’accès en entier, la culture institutionnelle, etc.;
  • Le Canada fut jadis un chef de file en matière d’accès à l’information: il est grand temps qu’il redevienne le chef de file.