Allocution de la Commissaire à l’information du Canada
Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique

Projet de loi C-461, Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels (communication de renseignements)

Le mercredi 29 mai 2013

L'allocution prononcée fait foi

Bonjour,

Je vous remercie de m’avoir invitée à prendre la parole dans le cadre de votre étude sur le projet de loi C-461 : Loi modifiant la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels (communication de renseignements).

Ce projet de loi propose, en partie, l’abrogation de l’article 68.1 de la Loi sur l’accès à l’information (LAI) qui prévoit l’exclusion des renseignements qui se rapportent aux activités de journalisme, de création ou de programmation de la Société Radio-Canada (SRC).  Cette exclusion est assujettie à une exception pour les renseignements qui ont trait à son administration.  Le projet de loi propose le remplacement de cette exclusion par une nouvelle exception  permettant à la SRC de refuser de communiquer des documents demandés si leur divulgation risquait vraisemblablement de nuire à l’indépendance de la Société en matière de journalisme, de création ou de programmation.

D’abord, permettez-moi de vous expliquer brièvement la structure générale et les limites au droit d’accès contenues à la loi ainsi que mes pouvoirs.

L’objet de la LAI prévoit le droit du public à la communication de documents d’institutions fédérales, sous réserve d’exceptions précises et limitées.  Les limites prévues à la LAI le sont sous forme d’exceptions et d‘exclusions.

Les exclusions prévoient que la loi ne s’applique pas à certains documents ou  renseignements.  La loi comporte aussi des exceptions diverses qui permettent ou obligent l’institution à refuser la communication d’un éventail de documents et de renseignements.

Pour ce qui est des pouvoirs de la commissaire, la loi prévoit qu’elle détient, dans le cadre de ses enquêtes, de larges pouvoirs, incluant l’accès à tous les documents qui relèvent d'une institution fédérale et auxquels la loi s'applique.  La commissaire détient un large pouvoir d’ordonner la production de ces documents.

Lorsqu’une exception est invoquée par une institution, la commissaire a accès intégralement à tous les documents.  Par contre, pour ce qui est des exclusions, l’accès aux documents ou renseignements visés varie en fonction de la nature de l’exclusion invoquée.

En ce qui concerne l’accès de la commissaire aux documents et renseignements pour lesquels la SRC réclamait l’exclusion prévue à l’article 68.1, cette question était devant la Cour d’appel fédérale lors de ma comparution en octobre 2011.  Depuis, la décision de la Cour a été rendue en novembre 2011.

Cette question de la portée des pouvoirs de la commissaire de revoir les documents pour lesquels l’exclusion est invoquée s’est manifestée lors des enquêtes sur de nombreuses plaintes ayant trait à l’utilisation que la Société Radio-Canada (SRC) avait fait de l’article 68.1 de la LAI.

Suite à une contestation de la SRC du pouvoir de la commissaire de contraindre la production de documents visés à cet article, la Cour d’appel a confirmé que la commissaire a accès aux documents visés par l’exclusion afin de déterminer si l’exception  visant les renseignements ayant trait à l’administration de la SRC s’applique. Pour ce qui est des renseignements qui révèleraient une source journalistique, la Cour fédérale d’appel a expliqué que :

74 (...) L'identité de sources journalistiques et l'exception portant sur l'administration ne peuvent s'entrechoquer quelle que soit l'étendue que l'on donne à cette exception. Dans ces circonstances, la seule conclusion possible si l'on donne effet au raisonnement du juge de la Cour fédérale, est que l'exclusion visant les sources journalistiques, comme celles prévues aux articles 69 et 69.1, est absolue. Il s'ensuit que dans l'éventualité d'une demande visant le dévoilement d'une source journalistique, un document - ou la partie d'un document - qui révèle ce type de renseignement échapperait au pouvoir d'examen de la Commissaire.

Cette décision a résolu la question du pouvoir de la commissaire de contraindre la production de documents visés par l’article 68.1.  Par ailleurs, la portée de l’exception à l’exclusion et la signification des termes employés à l’article 68.1, tel que les « activités de journalisme, de création ou de programmation » n’a pas été déterminée par la cour.  Des litiges subséquents sur la portée de l’exception et de l’exclusion ne sont donc pas exclus.

Avant de m’exprimer sur les modifications spécifiques proposées par le projet de loi C-461, je crois qu’il est important de souligner que les défis qui touchent l'accès à l'information sont complexes. Ils exigent une intervention réfléchie et complète et non pas une solution « à la pièce ».

D’ailleurs, et tout comme mes prédécesseurs l’ont fait avant moi, j’ai, à plusieurs reprises, indiqué la nécessité d’une modernisation de la Loi, et ce, afin de l’harmoniser avec des normes nationales et internationales progressistes.  Alors que la loi était qualifiée d’avant-gardiste lors de son édiction en 1982, elle est maintenant considérablement dépassée.

Tout en reconnaissant le besoin de modifier la loi, il n’est pas souhaitable qu’elle le soit de façon fragmentaire puisque le régime qui en résulte est décousu et ces modifications érodent le statut de la loi comme loi d’application générale.

À tout le moins, la loi dans son ensemble doit être considérée lorsque des modifications sont envisagées.  Il ne faut pas seulement examiner les intérêts spécifiques que nous cherchons à protéger dans un cas précis, mais aussi l’esprit de la loi, la façon dont elle est structurée et son régime général.  À mon avis, l’approche choisie doit s’harmoniser avec la Loi tout en conservant le régime d’application générale.

Pour ce qui est de la proposition mise de l’avant par le projet de loi C-461 relativement à la SRC, elle reflète ce que j’avais suggéré lors de ma comparution devant ce comité en octobre 2011.

À l’heure actuelle, le projet de loi C-461 propose l’abrogation de la disposition  prévue à 68.1 et son remplacement par une exception discrétionnaire assortie d’un test de préjudice visant à protéger les renseignements qui risquerait vraisemblablement de nuire à l’indépendance de la SRC en matière de journalisme, de création ou de programmation.  Une exception discrétionnaire assortie d’un critère de préjudice protège les droits des demandeurs à un processus d’examen indépendant.

Il convient de préciser que tous les renseignements et documents obtenus par le Commissariat le sont aux fins de l’enquête seulement.  Également, les obligations de confidentialité prévues à la LAI sont très strictes et ne permettent pas la divulgation d’aucune information obtenue dans l’exercice de mes pouvoirs et fonctions.

Finalement, j’invite le Comité à considérer de quelle façon toute modification à la Loi sera appliquée étant donné l’existence de plus de 200 plaintes sous enquête présentement. Sera-t-elle appliquée aux dossiers en cours (demandes et plaintes) ou seulement aux nouvelles demandes?

À mon avis, dans la mesure où un demandeur peut déposer à nouveau la même demande d’accès pour bénéficier de l’application d’une nouvelle disposition, il serait préférable qu’une nouvelle disposition s’applique aux dossiers en cours.

Il me fera plaisir de répondre à vos questions.