Commentaires devant l’Association canadienne d’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels

Le 2 décembre 2013
Ottawa (Ontario)

Allocution prononcée par Nancy Bélanger
Avocate générale

(La version prononcée fait foi)


I. Introduction

Je suis bien contente d’être ici parmi vous aujourd’hui au nom du Commissariat à l’information du Canada.

La Commissaire, Suzanne Legault, est, à son grand regret, absente aujourd’hui en raison d’une avalanche d’engagements.

Je dois admettre que l’impossibilité pour la Commissaire d’être présente me réjouit un peu…, car je suis arrivée au Commissariat en juillet dernier, et c’est la première allocution que je prononce au nom du Commissariat; elle me donne l’occasion de vous rencontrer.

Avant de continuer, je tiens à féliciter l’ACAP pour le prix Grace-Pépin de l’accès à l’information qu’elle a reçu en 2013. C’est une reconnaissance bien méritée du travail que vous accomplissez. Félicitations!

Comme vous le savez déjà tous sans doute, en juillet dernier, nous fêtions le 30e anniversaire de la loi fédérale sur l’accès à l’information.

En 1983, il s’agissait d’un événement d’une grande importance – le Canada était un leader mondial concernant l’accès à l’information.

Mais, comme le constate la Commissaire Legault dans une allocuation lors de la publication du rapport annuel du Commissariat, le 17 octobre dernier :

« Dans le rapport annuel de l’an dernier, j’affichais un certain optimisme […] J’ai bien peur que cet optimisme ne tienne plus la route. Il y a des signes indéniables de détérioration importante du système fédéral d’accès à l’information. » [Traduction]

Aujourd’hui, j’aimerais passer en revue un certain nombre de ces « signes » qui ont amené la Commissaire à cette conclusion.

J’aimerais aussi vous entretenir des mesures positives prises par le Commissariat pour renverser la tendance, ainsi que des mesures additionnelles que nous comptons prendre dans l’avenir.

De plus, à titre d’avocate générale, j’aimerais vous faire part de quelques-uns de nos dossiers et défis aux services juridiques.

II. Signes d’un système en crise

Si nous nous en tenons uniquement aux chiffres, nous constatons que le système d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels au niveau fédéral accuse un retard de plus en plus grand.

L’ensemble des plaintes déposées au Commissariat a augmenté de 9 % en 2012-2013.

Quant aux plaintes administratives – celles concernant les retards –, elles ont grimpé de 42 %.

Certains cas cités dans le rapport annuel de cette année illustrent l’ampleur du problème.

Dans un cas, Transports Canada a eu recours à une prorogation de 540 jours.

Toutefois, nous avons découvert qu’à l’intérieur de ces 540 jours, aucune démarche n’avait été entreprise pour lancer les consultations pendant presque une année suivant la réception de la demande.

Dans un autre dossier, Parcs Canada a pris 11 mois avant d’entreprendre des démarches à la suite de la demande.

Dans un cas concernant le Service correctionnel du Canada, non seulement l’institution n’avait jamais récupéré les documents demandés, mais elle s’en était débarrassé pendant que notre enquête était en cours.

Un autre cas illustre un problème plus récent, qu’on verra de plus en plus à mesure que la responsabilité de la prestation des services et, par le fait même, celle de l’information, sera partagée par à un nombre accru d’institutions.

Le cas implique l’Agence des services frontaliers du Canada et Citoyenneté et Immigration Canada qui se sont renvoyé la balle au sujet d’une demande, chacun affirmant que l’autre était responsable des documents.

Un demandeur ne devrait pas être désavantagé parce que le gouvernement décide de réorganiser ou de rationaliser ses activités.

Les dossiers et les documents d’une organisation devraient être traités avec le même soin et le même respect que les ressources matérielles, les actifs financiers et autres biens dans le cadre d’une réorganisation.

La Commissaire Legault s’est exprimée très clairement sur la question de la responsabilité du gouvernement et des ministères lors d’une conférence de presse le 17 octobre 2013 :

[…] le rendement des personnes qui ne respectent pas leurs obligations légales quasi constitutionnelles devrait être évalué négativement […] Une fonction publique performante est une fonction publique qui respecte ses obligations légales. [Traduction]

Voilà des mots percutants – mais qui figurent parmi les quelques pouvoirs réels que possède la Commissaire – pour sonner l’alarme dans l’espoir de renverser la situation.

Le « plus vieux » cas cité dans le rapport annuel de 2012-2013 est peut-être celui du ministère de la Défense nationale qui demandait une prorogation incroyable de 1 110 jours pour une demande d’accès.

Dans le cadre de notre enquête, nous avons constaté que le ministère demandait 880 jours – plus de deux ans! – afin de procéder à des consultations; il avait aussi besoin de 230 jours de plus pour le traitement des documents.

Le Commissariat a jugé la prorogation tout à fait déraisonnable et a intenté une poursuite devant la Cour fédérale – un autre des quelques pouvoirs réels du Commissariat aux termes de la loi actuelle.

Fait étonnant, le ministère a diffusé les renseignements demandés 26 jours avant sa date prévue de comparution devant la Cour fédérale et près de six mois avant la date de prorogation initiale qu’il avait demandée.

III. Renverser la situation

La Commissaire Legault a fait bien attention à ne pas blâmer de personnes ou de ministères en particulier, ou à leur attribuer des motifs cachés.

Elle a toutefois rencontré le président du Conseil du Trésor (l’honorable Tony Clement), le ministre responsable de l’application de la Loi, non seulement pour lui faire part de ses préoccupations, mais aussi pour lui proposer des mesures constructives sur la façon possible de redresser le système.

La Commissaire a aussi rencontré les sous-ministres à leur petit-déjeuner hebdomadaire, tout comme elle rencontre régulièrement les directeurs et coordonnateurs de l’accès à l’information pour entendre et comprendre comment les choses se passent dans leurs institutions respectives.

Lors d’une conférence de presse en octobre dernier, la Commissaire a énuméré un bon nombre de solutions pragmatiques afin de remettre sur pied le régime fédéral de l’accès à l’information.

A. Mieux cibler

Même s’il y a plus de 250 institutions assujetties à la Loi, la Commissaire suggère de cibler les 20 principales institutions qui reçoivent la majeure partie des demandes et qui génèrent le plus grand nombre de plaintes, notamment l’Agence du revenu du Canada, la GRC et Citoyenneté et Immigration Canada.

B. Créer une équipe d’intervention d’urgence en matière d’AIPRP

La Commissaire suggère aussi que le gouvernement forme une unité spéciale au Conseil du Trésor – à l’image d’une équipe d’intervention d’urgence – qui traiterait les augmentations inhabituelles de demandes d’accès attribuables à des circonstances ou à des événements spéciaux.

Un événement récent est le tragique déraillement qui s’est produit à Lac-Mégantic et qui a entraîné des pertes de vie.

Le public veut connaître le détail des politiques et des opérations qui ont mené à cette catastrophe.

Transports Canada, déjà entravé dans son travail à cause d’un manque de ressources pour traiter les demandes d’accès, a demandé une prorogation d’un an pour s’occuper des questions liées à cette tragédie.

Un groupe de professionnels qualifiés en AIPRP pourrait être envoyé au ministère pour traiter l’afflux de demandes et fournir au public des renseignements attendus avec impatience.

C. Divulgation proactive

Intimement liée à cette suggestion est l’idée que les institutions divulguent de façon proactive l’information relativement à un événement inhabituel – comme la situation à Lac-Mégantic – dans l’esprit du gouvernement ouvert. Cela permettrait de réduire le nombre de demandes d’accès, de réaliser des économies de temps et d’argent et même d’atténuer les tourments.

D. Davantage de ressources affectées à l’AIPRP

À mesure qu’augmente le nombre de personnes qui connaissent le processus d’AIPRP – il se crée un cercle vertueux où plus il y a d’information, plus il y a une demande pour cette information –, il faut davantage de ressources pour gérer la fonction d’accès à l’information dans les ministères.

Les demandes d’accès ne cessent de se complexifier, ce qui signifie un plus grand nombre de dossiers, de documents et de pages à examiner. Comme la demande croît, il devient important d’avoir un effectif suffisant pour accomplir le travail.

E. Davantage de professionnels qualifiés en AIPRP

En répondant au problème de capacité, on doit aussi veiller à ce que les ressources aient la formation professionnelle pour traiter les questions d’accès à l’information. L’ACAP comprend bien cette exigence, et vos séances de formation jouent un rôle de premier plan dans l’accroissement des connaissances et des compétences des professionnels de l’accès à l’information.

Le système a tout simplement besoin de plus de professionnels du domaine.

F. Enquêtes approfondies du Commissariat à l’information

Une dernière suggestion formulée par la Commissaire consiste à renforcer notre propre fonction d’enquêtes internes.

À l’heure actuelle, notre unité d’enquêtes est composée de 41 personnes; la Commissaire aimerait qu’elle en compte dix de plus.

Une rationalisation de la gestion des enquêtes s’impose également pour accélérer la diffusion des résultats.

Les demandeurs d’accès pourraient ainsi chercher à obtenir réparation plus rapidement auprès de la Cour fédérale s’ils ne sont pas satisfaits des conclusions des enquêtes.

Des temps de réponse moins longs dans le cas des enquêtes seraient une autre façon d’améliorer le système dans les cas des demandes d’accès refusées.

Ces solutions pragmatiques pourraient affecter matériellement le rendement de l’actuel système fédéral d’AIPRP.

Mais le monde de l’information est en changement constant.

IV. Nouvelles questions

A. Messagerie instantanée/NIP À NIP

Pas plus tard que la semaine dernière, la Commissaire a rendu public son rapport sur les risques que pose pour l’accès à l’information l’utilisation répandue des appareils de messagerie instantanée comme le BlackBerry.

Au sein des institutions fédérales, 98 000 appareils BlackBerry sont actuellement en usage, et les messages instantanés sont automatiquement détruits, habituellement après 30 jours.

Les cabinets des ministres figurent parmi les principaux secteurs problématiques – un sujet qui a déjà été soulevé dans une autre cause importante.

Malheureusement, la nouvelle politique du Conseil du Trésor rend encore plus difficile l’accès à l’information liée aux ministères dans les cabinets des ministres. Il faut qu’il y ait des motifs raisonnables de croire, fondés sur des éléments de preuve crédibles, que les renseignements demandés existent dans les cabinets des ministres.

La possibilité qu’un message instantané existe encore lorsqu’on a cherché dans tous les autres documents ministériels semblerait mince.

Cette année, le Commissariat a constaté une augmentation de 34 % du nombre de plaintes pour lesquelles « il n’existe pas de documents ».

Sans une « obligation de consigner » explicite, il existe un risque de voir de plus en plus d’information disparaître dans un « trou noir », hors de la portée de la législation et des pratiques actuelles en matière d’accès à l’information.

Pour limiter la disparition d’information, le Commissariat a suggéré que le Conseil du Trésor élabore et mette en œuvre une politique pangouvernementale pour désactiver la messagerie instantanée sur tous les appareils sans fil émis par le gouvernement, à quelques rares exceptions près.

La Commissaire Legault a déjà souligné avec conviction que les raisons expliquant le si grand nombre d’appareils de messagerie instantanée étaient superficielles comparativement aux coûts que représente pour l’intérêt public l’information perdue ou non existante.

B. DOSSIERS DE LITIGE EN COURS

Frais liés aux demandes d’AIPRP

Les frais exigés pour la présentation d’une demande d’AIPRP continuent de soulever des questions d’ordre juridique et autres.

Le Commissariat est actuellement devant la Cour fédérale afin de savoir si les documents électroniques devraient être considérés comme des documents non informatisés aux fins des frais de recherche et de préparation autorisés en vertu du paragraphe 11(2) de la Loi sur l’accès à l’information et du paragraphe 7(2) de son Règlement.

Dans un cas impliquant RHDSC, la Commissaire a recommandé que le ministère cesse d’imposer des frais pour la recherche et la préparation de documents électroniques.

Je n’entrerai pas dans les détails de ce cas aujourd’hui, mais fait intéressant à souligner, c’est la première fois que le Commissariat recourt à la procédure de renvoi énoncée au paragraphe 18.3(1) de la Loi sur les Cours fédérales.

Pourquoi? Parce que la Commissaire estime qu’il s’agit d’un moyen à sa disposition pour renvoyer, dans le cadre d’une enquête, une question de droit à la Cour fédérale en vue d’une audience et d’une décision.

Le ministère de la Justice a toutefois, au nom de RHDSC, déposé une requête de radiation de cette demande de renvoi alléguant que c’est un abus de procédure et que la Commissaire ne peut recourir valablement au renvoi pour obtenir une « opinion » de la Cour puisque son enquête est en fait complète.

Le Commissariat s’est vigoureusement opposé à cette allégation, faisant valoir devant le tribunal que la Commissaire était dans son droit légal de demander un renvoi et qu’elle avait agi raisonnablement dans ce dossier.

La requête a été entendue le 21 novembre 2013, et nous attendons le jugement avec beaucoup d’intérêt.

Délai anormal et traitement d’une demande de rejet

Parmi les autres questions juridiques que nous traitons, mentionnons les répercussions du cas du ministère de la Défense que j’ai mentionné plus tôt (les 1 110 jours de prorogation). Nous voulons savoir si un délai anormal constitue une présomption de refus.

Lorsque le ministère de la Défense a rendu publics les documents, peu de temps avant la date d’audition en octobre, le ministère de la Justice a déposé une requête afin de faire annuler la demande présentée par la Commissaire en vertu de l’article 42 parce qu’il alléguait que la question était maintenant sans objet.

Dans son argumentation orale, le ministère de la Justice soutenait que même si, au moment du dépôt de la demande à la Cour, l’enquête était complète, le Commissariat aurait dû demander un renvoi (plutôt que l’application de l’article 42) pour régler cette question. Encore une fois, la Commissaire a fait valoir qu’elle avait agi ainsi en vertu du pouvoir qui lui est conféré par la Loi.

Cette demande de rejet a été déposée à un moment où nous avions déjà une date prévue pour l’audition en ce qui concerne la partie importante du dossier. En octobre, la Cour a donc entendu, sur le fond, à la fois la demande de rejet ainsi que la partie importante du cas, afin de déterminer si un délai anormal constitue une présomption de rejet.

Nous attendons une décision sur cette question.

V. Le besoin de moderniser la Loi

Ces litiges, et bien d’autres également, démontrent le besoin de moderniser une loi qui n’a pratiquement pas changé depuis trente ans.

Le Commissariat a entrepris une consultation considérable afin de solliciter des idées de réforme.

La Commissaire prévoit présenter ses recommandations au début de l’année prochaine.

Je n’ai pas l’intention de « devancer » les annonces de la Commissaire, mais elle a déjà indiqué publiquement les types de recommandations qu’elle envisageait.

  • Premièrement, conférer au commissaire à l’information du Canada le pouvoir de rendre des ordonnances. À l’heure actuelle, comme je l’ai déjà mentionné, la Commissaire peut influer sur les décisions des ministères relatives à la divulgation seulement en recourant à la discussion ou en renvoyant la question devant la Cour fédérale.
  • Deuxièmement, prévoir des mesures incitatives ou des pénalités plus importantes dans la Loi afin que la communication des documents se fasse en temps utile.
  • Troisièmement, réviser les exceptions actuelles dans la Loi afin d’accroître la divulgation.
  • Quatrièmement, rendre l’obligation de consigner plus active – tout particulièrement à la lumière des nouvelles technologies.
  • Cinquièmement, revoir toute la question des documents confidentiels du Cabinet.
  • Sixièmement, particulièrement à propos compte tenu des récents événements, étendre la portée de la Loi afin d’englober le Parlement (la Chambre des communes et le Sénat), les cabinets des ministres et l’administration des tribunaux.
    Je tiens à souligner que cette idée a été mise de l’avant par bon nombre de commissaires longtemps avant que les scandales du Sénat n’attirent l’attention nationale. J’imagine que la plupart des Canadiens pensaient probablement que le Sénat et la Chambre des communes étaient déjà visés par la Loi, ce qui n’est pas le cas.
  • Septièmement, procéder à des examens obligatoires et périodiques de la Loi – il se passe trop de choses dans le monde de l’information pour que la Loi demeure statique; il faut consulter le public sur ses attitudes et ses valeurs à l’égard des renseignements détenus par le gouvernement.
  • Enfin, le Commissariat à l’information devrait avoir un mandat d’éducation, particulièrement à l’endroit du public. J’ai déjà souligné les avantages de créer un « cercle vertueux ».

VI. Conclusion

La Loi sur l’accès à l’information est la loi du pays.

L’information est le moteur premier d’un pays.

Notre travail consiste à nous assurer que le système d’accès à l’information fonctionne à nouveau comme il se doit.

Nous avons besoin à la fois de solutions juridiques et pratiques afin de créer et de nourrir une culture d’ouverture et de divulgation au Canada.

Si on se contente de moins, on ne rend pas service aux citoyens.

Merci.