Allocution de Suzanne Legault, commissaire à l’information du Canada Congrès de l’Association sur l’accès et la protection de l’information (AAPI)

Québec (Québec)
Le 25 avril 2012

La version prononcée fait foi

Bonjour à tous. C’est toujours un grand plaisir de venir à Québec. Mesdames Corriveau, David, et Girard, permettez-moi de vous remercier sincèrement de votre invitation. J’ai beaucoup d’admiration pour le travail accompli par l’Association sur l’accès et la protection de l’information. M. Gautrin et Madame Dussault, je suivrai de près les recommandations du rapport et les répercussions sur l’administration du gouvernement québécois et la société québécoise.

Depuis quelques années, pas une semaine ne s’écoule sans qu’ici ou ailleurs, on ne parle d’une nouvelle juridiction qui a entériné une loi reconnaissant le droit d’accès à l’information gouvernementale ou d’une nouvelle initiative de gouvernement ouvert. En effet, près de 90 pays ont maintenant un cadre législatif permettant un certain accès à l’information gouvernementale. Par ailleurs, l’Australie, la Grande-Bretagne, les États-Unis, le Canada, les villes de Vancouver, Edmonton, Ottawa, Toronto, et maintenant Montréal et Québec ont lancé des initiatives de gouvernement ouvert. La semaine dernière à Brasilia, Madame Hillary Rodham-Clinton annonçait que 73 pays font maintenant partie de l’initiative du “Open Government Partnership”, présentement cogérée par les États-Unis et le Brésil. On nous dit que le mouvement de la transparence par le numérique et du partage d’informations est maintenant lancé. « L'ouverture des données représente un enjeu démocratique et civique important ». 1

Comme l’a si bien dit mon collègue indien Shekhar Singh, pour qui j’ai beaucoup d’admiration: “Transparency is an idea whose time has come” ou plutôt “ la transparence est une idée à laquelle, nous devons maintenant porter attention ”.

Retour aux sources

Puisque vous avez engagé le débat de votre conférence sur l’équilibre entre société ouverte et vie privée, permettez-moi de vous rappeler que, déjà au 18e siècle, Jeremy Bentham, l’avocat et philosophe renommé, se faisait l’avocat de la complète transparence comme la solution à l’imputabilité et a la moralité de la population. Une des réalisations de son utopisme, qui était à l'époque considérée comme dangereuse, étant l’idée que les débats parlementaires devraient se faire en public. Les gouvernements de l’époque avaient d’ailleurs pris la position qu’un débat parlementaire public serait dommageable à la sécurité nationale.

Ce principe d’ouverture existe donc au moins depuis trois siècles. Cependant, les percées technologiques sont venues transformer la relation entre l’état et le citoyen. En 2012, l’information détenue par les gouvernements est considérée comme une ressource nationale. Cette information se doit d’être divulguée de manière rapide et proactive. Le citoyen s’attend à un dialogue axe sur la collaboration avec le gouvernement. Notre économie étant basée sur le savoir, cette collaboration accrue a le potentiel de promouvoir l’innovation. Dans un contexte de contrainte budgétaire, cette collaboration accrue a le potentiel de rendre plus efficiente la prestation des programmes et services. Le gouvernement ouvert améliore l’obligation de rendre compte et inspire confiance dans le gouvernement. Voici les promesses nombreuses du gouvernement ouvert.

Mais en fait, je vous suggère que le développement d’un gouvernement ouvert, d’un gouvernement 2.0, d’une démocratie 2.0, en fait, sont davantage tributaires de la santé des institutions démocratiques et du leadership politique, que des percées technologiques.

À cet égard, les réflexions du commissaire à l’information John Grace demeurent toutes aussi pertinentes aujourd’hui qu’elles l’étaient lors de la construction de l’autoroute de l’information dans les années 90.

« Certaines bases de données de l’état deviendront peut être, o merveilles, universellement accessibles. Il faudrait certainement que davantage le soient. Mais aucune technologie conçue par l’homme ou par la femme ne forcera les gouvernements à se déboutonner ni ne rendra inutile les arts de l’enquête, de la persuasion, de la médiation que pratiquent les bureaux des commissaires a l’information. Il n’y a guère de chance, après tout, que les gouvernements laissent une technologie quelconque lever le voile sur leurs faiblesses. Il faudra toujours se battre pour obtenir l’information vraiment intéressante – celle qui peut avoir des effets véritables sur le plan politique : les embrouilles, gâchis et dissimulations; les options, conseils, évaluations et compromis – parce que les administrations publiques opposeront toujours une résistance. »

Les lois d’accès sont essentielles

Les lois d’accès à l’information demeureront donc toujours un levier essentiel dans un contexte de gouvernement ouvert.

Parmi les grands succès de l’accès à l’information, l’entrée en vigueur de la loi britannique en 2005 a permis à Ben Leapman et d’autres journalistes du Sunday Telegraph de mettre à jour les dépenses abusives d’un certain nombre de parlementaires.

Plusieurs députés avaient réclamé des sommes pour l’achat de meubles et téléviseurs, pour des réparations, pour les intérêts sur des prêts, etc. Un député avait même réclamé 2 900 $ pour offrir une « île flottante » à ses canards.

Le dénouement de cette affaire a été long et tortueux. Durant le processus judiciaire, les députés ont même tenté de modifier la loi britannique pour se soustraire à son application. En bout de ligne, le président de la Chambre a été forcé de démissionner. Plusieurs députés n’ont pas été réélus. Des sommes importantes ont été remboursées aux contribuables. Certaines accusations de fraude ont été portées.

En Inde, une étude de chercheurs de l’université Yale a établi que faire une demande d’accès à l’information est tout aussi efficace qu’un pot de vin pour obtenir les services auxquels on a droit de la fonction publique. La construction dans les villages a subi un revirement important au Rajasthan quand toutes les sommes dépensées pour les travaux et fournitures sont divulgués sur les murs des maisons.

Canada

L’accès à l’information a également remporté des batailles décisives. Dans au moins trois grands dossiers, des demandes d’accès ont mené à des commissions d’enquête, qui ont permis de mettre à jour des enjeux ou des manquements importants et d’apporter les correctifs nécessaires.

En 1997, dans l’affaire des banques de sang contaminé remontant aux années 1970, la commission d’enquête Krever a déposé 50 recommandations, qui ont donné lieu notamment à la création d’un système de contrôle des transfusions sanguines. L’enquête a aussi confirmé que des documents avaient été volontairement détruits pour contrevenir au droit d’accès du public. Le juge Krever a déclaré que « Le public doit avoir accès à l’information concernant la politique, la gestion et les opérations du système d’approvisionnement en sang et être représenté dans la prise de décision… ».2

Également en 1997, la Commission d’enquête sur le déploiement des forces canadiennes en Somalie déposait son rapport final.3 Cette enquête avait été déclenchée par le meurtre d’un jeune Somalien aux mains de soldats canadiens et par des allégations selon lesquelles des renseignements essentiels demandés par un journaliste avaient été retenus ou falsifiés.

Les conclusions de ces deux enquêtes ont abouti, en mars 1999,  à l’ajout de sanctions à l'article 67.1 de la Loi sur l'accès à l'information. Désormais, toute personne qui détruit, modifie, falsifie ou cache un document, ou qui ordonne à quelqu'un de le faire est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à 10,000$ ou d’une peine de prison de deux ans ou moins.

Dix ans plus tard, une autre demande d’accès à l’information allait mener au fameux scandale des commandites. La commission Gomery a été chargée d’enquêter sur des allégations de corruption dans la gestion du programme fédéral de commandites et de publicité. Le juge Gomery a établi que des hauts fonctionnaires et ministres ne respectent pas toujours l’esprit de la loi, tardent à répondre aux demandes d’accès à l’information et négligent de documenter les décisions. Son rapport final rappelle que « l’existence d’un régime adéquat d’accès à l’information est l’une des conditions indispensables à l’instauration de la transparence qui est essentielle dans une administration publique moderne.»4

Le scandale des commandites a mené à la défaite du gouvernement et à des élections sur le thème de la reddition de comptes et de la transparence.

L’an dernier, nous avons terminé une enquête relativement à des allégations d’ingérence politique au ministère de travaux publics. Dans ce dossier, j’ai conclu qu’effectivement un membre du cabinet du ministre avait entravé la divulgation de documents en ordonnant à des fonctionnaires de reprendre le document à divulguer qui avait été préparé par les professionnels de l’accès pour divulgation et en leur ordonnant de n’en divulguer qu’une partie. Ce dossier a été référé à la GRC.

Une loi d’accès efficace et moderne est donc une des pierres angulaires d’un gouvernement ouvert.

En 2013, la Loi fédérale sur l’accès à l’information aura 30 ans. Depuis 1977, on compte une trentaine de tentatives—infructueuses—visant à la réformer ou à la moderniser. Un grand nombre de juridictions se sont dotées de régimes d’accès à l’information plus progressistes ou plus modernes que le nôtre. Et pourtant le Canada était parmi les précurseurs. L’organisme Law and Democracy a rangé notre loi au 40e rang dans son analyse comparative internationale.

Nos enquêtes, ces dernières années, ont fait ressortir non seulement la vétusté de la loi, mais également un certain nombre de lacunes qui risquent de freiner, voire d’entraver le développement d’un véritable gouvernement ouvert, réceptif aux besoins de ses citoyens, de son économie et au diapason des autres administrations.

Nous avons donc amorcé un examen détaillé de l’ensemble des dispositions de la loi par comparaison à d’autres territoires de compétence. Nous allons consulter les intervenants sur certaines questions précises, puis mettre les résultats en commun en préparation d’un rapport au parlement. Le processus sera annoncé au moment venu, et je vous invite tous à y prendre part.

D’autres conditions doivent aussi être présentes pour faciliter un gouvernement ouvert.

En septembre 2010, les commissaires à l’information et à la vie privée ont proposé une stratégie pour favoriser la transition d’un mode de divulgation réactif à proactif. Cette stratégie s’appuie sur 5 grands principes :

  • un engagement clair de la part des autorités gouvernementales, la consultation continue du public;
  • la diffusion gratuite ou à peu de frais de données compréhensibles et lisibles par machine;
  • le respect de la vie privée, des impératifs de sécurité, des langues officielles et des droits d’auteurs; et
  • le reflet de ces principes dans les lois et les politiques.

En janvier 2012, les commissaires ont récidivé cette fois avec une lettre conjointe adressée au président du Conseil du trésor. Nous lui avons fait un certain nombre de recommandations en vue de l’élaboration du plan d’action fédéral exigé par le partenariat international, incluant la modernisation de la loi fédérale d’accès et de son administration. La lettre incite entre autres le gouvernement fédéral de s’instruire des avances des autres pays.

Engagement des professionnels de l’accès

Et bien sur, vous tous ici comme professionnels de l’accès à l’information êtes appelés a jouer un rôle crucial dans l’élaboration du gouvernement ouvert. Vous devrez vous-mêmes faire preuve d’ouverture et d’innovation. Votre plus grand atout sera votre capacité d’influencer les décisions et les processus en matière de divulgation et de gestion de l’information. Votre plus grande contribution sera de faciliter la divulgation ponctuelle tout comme la diffusion proactive des renseignements institutionnels.

Conclusion

En somme, en s’appuyant sur les nouvelles technologies de communication, le gouvernement ouvert propose d’augmenter la quantité et l’accessibilité des données numériques afin de favoriser la participation des citoyens au développement des politiques et programmes du gouvernement et de favoriser le développement socio-économique de la société. Comme le disait si bien Fabien Deglise dans le Devoir, les données numériques pourraient donc effectivement devenir le pétrole du XXIe siècle… mais si vous me permettez d’ajouter a cette pensée, à mon avis, l’accès à l’information demeurera toujours l’outil essentiel permettant d’en assurer l’extraction optimale au profit des Canadiens et des Canadiennes.

2 Rapport final de la Commission d'enquête sur l'approvisionnement en sang au Canada (Commission Krever), 1997 http://epe.lac-bac.gc.ca/100/200/301/hcan-scan/commission_blood_final_rep-f/index.html

3 Rapport de la Commission d’enquête sur la Somalie, http://www.dnd.ca/somalia/somaliaf.htm

4 Commission d’enquête sur le programme des commandites et des activités publicitaires, « Rétablir l’imputabilité», Rapport final, 2006, http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/www.gomery.ca/fr/phase2report/index.asp