Document Conférence de l'ACAP


        

Discours liminaire de Suzanne Legault, commissaire à l'information du Canada, Association canadienne d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (ACAP)

3 décembre 2012

L’allocution prononcée fait foi

Introduction

Je vous remercie infiniment pour votre invitation et cette aimable présentation. Je suis venue ici pour la dernière fois il y a deux ans, et je suis heureuse de voir que l'Association canadienne d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (ACAP) continue de bien se porter.

Autour de 1860, Abraham Lincoln a exprimé en quelques mots sa volonté d'avoir un gouvernement ouvert et transparent. Voici ce qu'il a dit :

« Laissez le peuple connaître les faits et le pays n'en sera que plus sûr. »

C'est une citation simple, mais profonde. Et une entrée en matière inspirante et appropriée pour mon allocution d'aujourd'hui.

L’importance de la transparence gouvernementale est associée traditionnellement à la capacité des citoyens à exercer leurs droits démocratiques et à l’imputabilité gouvernementale. Cependant, je vous dirais qu’en 2012, la transparence gouvernementale vient desservir plusieurs autres enjeux.

A l’ère de l’information et de la mondialisation, alors que notre compétitivité est de plus en plus influencée par notre participation à l’économie du savoir, l’information gouvernementale devient une ressource nationale.

A l’ère de la réduction de la taille des gouvernements, de la nécessité de devenir plus efficace, et d’adresser des grands enjeux de société, le partage de l’information gouvernementale a le potentiel de générer des efficiences dans la reddition des programmes et des services et de nourrir les débats sur les grands enjeux politiques qui nous préoccupent, tels que l’environnement et la santé.

Ajoutons à cela les capacités incroyables des citoyens à utiliser et réutiliser cette information gouvernementale et nous avons une transformation de la pression au niveau de l’offre et de la demande de plus en plus insistante pour l’information gouvernementale.

Comme Alasdair Roberts l’a dit récemment :

« … la vraie transparence est le meilleur moyen de s’assurer que le public comprend les choix difficiles que les gouvernements sont forcés de faire pendant cette crise économique. »

En bref, les Canadiens veulent et attendent plus de transparence au gouvernement, pas moins.

C'est dans ce contexte que j'ai élaboré, en collaboration avec mon équipe, ma vision du régime d'accès à l'information au Canada.

Selon cette vision, la population canadienne doit bénéficier d'un régime d'accès à l'information de premier plan, qui valorise l'information du secteur public en tant que ressource nationale, qui comprend un cadre législatif des plus modernes et qui fait respecter le droit à l'information afin d'assurer la transparence gouvernementale, la reddition de comptes et la participation des citoyens.

Pour que cette vision devienne réalité, j'ai défini trois objectifs prépondérants pour le Commissariat à l'information :

1. Un accès sans pareil au régime d'information

2. La prestation exemplaire de services aux Canadiens

3. Un milieu de travail exceptionnel

J'aborderai chacun de ces trois objectifs, en soulignant les aspects qui peuvent se répercuter sur votre travail, mais si vous me le permettez, j'aimerais d'abord passer en revue certains des changements qui ont été apportés à la structure du Commissariat à l'information cette année.

J'ai simplifié nos activités en n'ayant recours qu'à trois subordonnées directes : l'avocate générale, la directrice générale des Services organisationnels et la commissaire adjointe. Allison Knight agit à titre d'avocate générale, Layla Michaud a été nommée au poste de directrice générale des Services organisationnels et, comme vous le savez probablement, Emily McCarthy a été promue au poste de commissaire adjointe en octobre. Ces deux derniers postes ont été dotés de façon permanente.

La commissaire adjointe est maintenant responsable de tout notre travail d'enquête, notamment des plaintes individuelles, des fiches de rendement et des enquêtes systémiques. Nous avons renforcé le groupe des services juridiques dans le but d'accomplir une plus grande partie de notre travail à la cour fédérale en utilisant nos ressources internes dédiées aux litiges. Notre bureau a été grandement touché par les réductions budgétaires, mais jusqu'à maintenant, nous avons réussi à éviter toute suppression de poste au sein du personnel affecté aux enquêtes. La situation n'est cependant pas la même pour les chefs, qui sont passés de 7 à 4.

Un accès sans pareil au régime d'information

En ce qui concerne le premier objectif, un accès sans pareil au régime d'information, nous devons dans l'immédiat inverser la tendance à la baisse pour ce qui est de la rapidité et de la divulgation.

Bon nombre d'entre vous m'ont déjà entendu formuler cet objectif, mais il convient de le rappeler fréquemment. Au cours des 10 dernières années, on a assisté à une baisse importante du rendement du régime d'accès à l'information au niveau fédéral.

En 2002-2003, les institutions répondaient à 69 % des demandes en 30 jours ou moins. En 2010-2011, cette proportion n'était que de 56,9 % dans les 30 jours. En 1999-2000, la proportion de demandes ayant donné lieu à une divulgation complète était de 41 %, comparativement à 19,6 % en 2010-2011.

Cependant, pour la première fois en 10 ans, on observé, au cours de la dernière année, une amélioration statistiquement significative, quoique modeste, des deux mesures de rendement. En effet, une augmentation de 0,8 % a été observée pour ce qui est des demandes traitées dans les 30 jours, et la proportion de demandes ayant donné lieu à une divulgation complète est passée de 15,69 % à 19,60 %. Ce résultat est plus significatif qu'il semble l'être, puisque l'augmentation du nombre total de demandes a été plus importante l'an dernier que les années précédentes.

Cette amélioration du rendement s'explique en partie par un recours moins fréquent à l'exception relative aux affaires internationales et à la défense prévue à l'article 15.

Cette modeste amélioration est également attribuable à la mise en œuvre réussie, par le Conseil du Trésor et les institutions, des recommandations liées à nos fiches de rendement, et à une surveillance accrue du Parlement. En effet, comme on en fait mention dans le plus récent rapport spécial, déposé en mai 2012, 13 des 18 institutions à risque selon l'exercice 2008-2009 ont clairement amélioré leur rendement.

Les améliorations peuvent être attribuées à un leadership marqué de la haute direction, qui se traduit par une volonté générale, au sein de l'organisation, d'améliorer le rendement, ainsi que par un encadrement et une formation plus poussés au chapitre de la conformité, de même qu'à la motivation des professionnels de l'accès à l'information à répondre aux demandeurs.

Le 6 décembre je vais présenter au Parlement le dernier volet du cycle de trois ans sous la forme d’un rapport de suivi sur les deux institutions qui n’ont pas obtenu une note de passage en 2009-2010, soit la Société canadienne des postes et la société Radio-Canada.

Dans l'intention de réduire le fardeau qui pèse sur les institutions qui faisaient l'objet de fiches de rendement, j'ai recommandé qu'elles fournissent une mise à jour de l'application de mes recommandations dans le rapport annuel qu'elles présentent au Parlement. Cela peut paraître étonnant, mais je lis réellement tous ces rapports annuels.

Je serai donc en mesure de suivre globalement les progrès du système grâce aux mises à jour dans les rapports annuels, aux données statistiques très détaillées que le Conseil du Trésor produira en fonction des précédentes recommandations et à notre inventaire de plaintes.

Dans ce contexte, j'ai suspendu l'exercice des fiches de rendement jusqu'en 2014.

Toutefois, comme les améliorations ne sont pas uniformes au sein du gouvernement fédéral, maintenir cette tendance fragile constituera un défi. La santé du système d'accès à l'information demeure délicate, et les dernières compressions budgétaires, dont les conséquences ne se sont pas encore entièrement fait sentir, n'ont pas arrangé les choses. Par ailleurs, nous commençons à constater des signes alarmants de tension dans certains bureaux de l'AIPRP, qui ont des conséquences négatives sur les demandeurs et entraînent un nombre accru de plaintes reçues à mon bureau.

Si les institutions ne font pas état de leurs progrès dans leur rapport annuel ou si des questions préoccupantes commencent à être portées à l'attention d'un supérieur, je n'hésiterai pas à en faire part au Parlement et à prendre les mesures nécessaires au besoin, y compris rétablir les fiches de rendement.

Pour régler d'autres problèmes à l'échelle du système, nous continuons également de mener des enquêtes systémiques sur des allégations d'ingérence au sujet des retards attribuables à des consultations et des répercussions des communications NIP à NIP sur les droits des demandeurs. Nous prévoyons conclure ces enquêtes au cours du présent exercice.

Dialogue ouvert sur la modernisation de la Loi

Parmi les initiatives clés visant à mettre en place un régime d'accès à l'information de premier plan lancées cette année par le Commissariat à l'information, pensons à l'initiative de dialogue ouvert sur la modernisation de la Loi sur l'accès à l'information.

L'année 2013 marquera le 30e anniversaire de l'entrée en vigueur de la Loi sur l'accès à l'information et la création du Commissariat à l'information.

Au moment de l'octroi de la sanction royale, cette loi se démarquait par son caractère « novateur ». Le Canada a été l'un des rares pays à adopter une loi sur l'accès à l'information. Il a aussi été parmi les premiers pays à le faire dans une démocratie parlementaire du modèle de Westminster. La loi adoptée présageait de grandes réalisations.

L'Honorable Francis Fox, le parrain du projet de loi, déclarait que la loi apporterait des changements à nos institutions parlementaires, lesquels auraient des conséquences à long terme sur notre démocratie. L'histoire lui a donné raison. Il n'y a pas une journée qui passe sans que soit utilisée l'expression dorénavant consacrée « selon les documents obtenus en vertu de la Loi sur l'accès à l'information » dans une myriade d'articles de journaux.

Cependant, au cours des trois dernières décennies, de nombreux rapports, y compris ceux de mes prédécesseurs, ont fait état d'un certain nombre de failles dans la Loi. Ces failles n'ont toutefois pas été corrigées par la réforme législative.

Il n'est donc pas surprenant que la Loi doive être mise à jour. Après tout, on a assisté dans les années 1980 à l'avènement de la production de masse et à la commercialisation de l'ordinateur personnel, le Commodore 64. La revue The Economist prédit qu'en 2013, le nombre d'appareils mobiles connectés à Internet, comme les téléphones intelligents et les tablettes électroniques, dépassera le nombre d'utilisateurs d'ordinateurs personnels de bureau et portables. Le monde dans lequel la Loi sur l'accès à l'information est en vigueur a changé. Le Canada n'est plus le chef de file comme il l'a déjà été.

En effet, le Centre for Law and Democracy classe le Canada au 55iéme rang sur un total de 92 pays. Dans son récent rapport le centre fait l’observation suivante :

« La loi sur l’accès à l’information du Canada, bien qu’à la fine pointe en 1983, n’a pas été modifiée de façon significative depuis et reflète des normes désuètes. Les délais sans rigueur, l’imposition de frais d’accès, l’absence d’un critère adéquat en faveur de l’intérêt public, et une exemption générale pour certaines instances politiques contreviennent largement aux normes internationales en matière d’accès à l’information. »

Tous les commissaires à l'information et au respect de la vie privée du Canada ont également recommandé que le gouvernement procède à un examen complet de la législation du pays sur l'accès à l'information afin de la moderniser et de faire en sorte que le Canada soit à nouveau un leader en la matière.

Pour ce faire, le Commissariat a ouvert le dialogue sur la modernisation de la Loi sur l'accès à l'information afin de fournir au Parlement des conseils judicieux et objectifs sur le régime d'accès à l'information du Canada. Le dialogue a été amorcé le 28 septembre dernier à l'occasion de la Journée du droit à l'information.

Notre dialogue ouvert va se poursuivre jusqu'au 21 décembre 2012. Les commentaires sont publiés sur notre site Web.

Pour vous aider à réfléchir à ce processus et à formuler vos commentaires, j'aimerais vous faire part des pensées d'Alasdair Roberts sur le sujet.

« Aujourd’hui, on peut envisager la réforme de la Loi sur l’accès à l’information de manière plus sûre. On peut en effet tirer avantage des nombreuses années d'expérience d'utilisation des lois sur le droit à l’information qui ont été édictées, non seulement au Canada, mais également dans de nombreux autres pays. On peut s'inspirer de nombreuses expériences pour la mise à jour de la Loi sur l'accès à l’information, et il n'y a aucune raison de ne pas faire preuve d’audace à cet égard ».

Nous allons rendre compte des résultats du dialogue au Parlement en automne 2013.

Prestation exemplaire de services aux Canadiens

Pour atteindre notre objectif consistant à offrir un service exemplaire aux Canadiens, nous devons dans l'immédiat mener des enquêtes efficaces, justes et confidentielles.

Au début du présent exercice, nous avions 1 823 plaintes à traiter dans notre inventaire.

Comme vous pouvez vous y attendre, nous cherchons sans cesse des façons de simplifier les processus pour réduire les plaintes à traiter et augmenter la divulgation de l’information. Nous avons fait des progrès : nous avons réglé plus de 7,400 dossiers depuis le 1er avril 2008 et diminué le nombre de dossiers à traiter de 21% au cours de cette période.

Voici quelques défis qu'il nous faut relever pendant nos enquêtes.

Éventail de plaintes

Notre plus grand défi est relié à la composition de notre éventail de plaintes, qui a changé. Cela signifie que notre charge de travail est maintenant presque exclusivement composée de dossiers complexes. Il y a seulement cinq ans, les cas de refus d'accès ne représentaient que la moitié des plaintes. En 2011-2012, quelque 67 % de toutes les plaintes enregistrées par le Commissariat à l'information du Canada concernaient des refus d'accès. Il s'agit d'une bonne tendance révélant que les professionnels de l'accès à l'information dans les institutions font un meilleur travail dès le début du processus. Cependant, cela signifie aussi que notre charge de travail est maintenant presque exclusivement composée de dossiers complexes.

État des plaintes de longue date

Nous avons travaillé assidûment en vue de régler les plaintes de longue date qui se sont accumulées au fil des années au bureau. Il ne nous en reste que quelques-unes qui remontent à avant 2008. Comme vous pouvez le voir dans le tableau, la majorité des plaintes concernent la SRC et l'ARC, ou sont des plaintes des délégations spéciales. En effet, ces trois types de cas représentent environ la moitié de notre charge de travail.

La proportion plus importante de cas de refus, et plus particulièrement de ceux relatifs à des questions de sécurité nationale et d'affaires internationales (aussi appelés cas de « délégation spéciale »), révèle la complexité de notre charge de travail.

Ces défis ont nécessité des démarches plus sophistiquées ainsi que l'utilisation plus fréquente d'un processus d'enquête officiel.

L'an dernier, Emily McCarthy vous a parlé du projet pilote concernant ces plaintes reliées à la sécurité nationale, de sorte que je n'entrerai pas trop dans les détails. Nous avons aussi publié un avis d'information au sujet de ce processus sur notre site Web.

Je me permets de vous rappeler que cette approche comporte deux objectifs :

  • Enquêter sur les dossiers de délégation spéciale d'une façon efficace, efficiente et uniforme, conformément à la jurisprudence et qui fasse la promotion de l'accès à l'information lorsque la divulgation ne porterait pas de préjudice à l'intérêt public.
  • Créer un environnement de dialogue ouvert entre le Commissariat à l'information et les institutions fédérales ciblées, de façon à favoriser la résolution des plaintes en temps opportun.

Nous avons actuellement 375 dossiers visés par des délégations spéciales, soit environ 20 % de tous nos cas. La plupart obligent à avoir des consultations avec au moins une et parfois plusieurs institutions gouvernementales ou entités internationales qui ont un intérêt dans les dossiers visés par la plainte.

La bonne nouvelle c'est que cette initiative a porté ses fruits : nous avons fermé 99 plaintes visées par des délégations spéciales l'an dernier et nous nous approchons des 150 cette année.

Rapidité des réponses des institutions aux enquêtes

Je reconnais que bon nombre des bureaux de l'AIPRP fonctionnent presque à capacité maximale et que de fortes pressions sont exercées sur eux, mais il est crucial qu'ils traitent nos enquêtes dans les délais prévus. La Loi accorde le droit de se plaindre auprès du Commissariat à l'information; il faut considérer la réponse à nos enquêtes comme faisant partie des activités fondamentales des professionnels de l’AIRP. Il s'agit d'un élément essentiel au respect de l'esprit de la Loi et des obligations dont nous devons nous acquitter pour protéger les droits des demandeurs.

Comme l'a dit Monsieur le juge Noël relativement à l'affaire Bronskill :

« Disons simplement que la commissaire à l'information détient un mandat qui doit être rempli vigoureusement et énergiquement. En conformité avec le principe d'examen indépendant de la Loi, il est évident que la commissaire a un rôle déterminant à jouer. De plus, un examen approfondi et indépendant doit être entrepris, en faisant preuve d'un sens critique, conformément aux objectifs législatifs en jeu. »

Nous nous efforçons de collaborer avec les institutions, mais si nous n'obtenons pas des réponses rapides ou suffisantes, nous augmentons le caractère officiel du processus d'enquête (en recourant plus rapidement aux articles 35 et 37). Je dois également préciser que toute demande de prorogation au-delà de 30 jours pour fournir une réponse à notre bureau doit désormais être approuvée par la commissaire adjointe.

Pour compenser cette pression accrue sur la rapidité et le règlement, le Commissariat veillera à approfondir ses enquêtes et ses analyses dès le début du processus. C'est pourquoi nous sommes en train de relever le niveau de formation du personnel affecté aux enquêtes et d'uniformiser les outils utilisés à cet effet.

Délai de traitement

La discipline accrue dont nous faisons preuve dans notre processus d'enquête porte déjà ses fruits. Notre délai médian de règlement de tous les types de plaintes s'améliore, ce qui signifie que nous approchons d'un inventaire plus actuel.

Notre objectif consiste à régler 85 % des plaintes administratives dans les 90 jours. Nous faisons des progrès, mais n'avons pas atteint notre objectif. À ce jour, en date du 19 novembre, nous en sommes à 49 %. Soixante-cinq pour cent de ces plaintes sont réglées dans les 120 jours.

Nous avons aussi mis sur pied une unité de règlement anticipé plus efficace et sommes en train de repérer les dossiers qui pourraient être réglés rapidement (parce qu'ils sont minces ou peu complexes) et de voir à ce qu'on les traite sans délai. À ce jour, trois enquêteurs ont réglé 185 cas de refus d'accès.

Notre délai médian global de règlement se situe à 234 jours, ce qui représente un peu plus de sept mois.

Je profite de l'occasion pour remercier tous les coordonnateurs et professionnels de l'accès à l'information, qui ont adopté notre approche simplifiée pour les enquêtes. Sans votre collaboration, nous n'aurions pas été en mesure d'accomplir efficacement notre travail d'ombudsman. Ensemble, nous pouvons mieux limiter l'impact de nos enquêtes sur votre charge de travail et accélérer notre processus d'enquête tout en veillant à ce que les droits des demandeurs soient protégés. Il s'agit d'un objectif que nous avons en commun et un excellent point de départ pour collaborer.

Autres sujets d'intérêt

Nous avons décidé d'avoir des contacts directs avec les coordonnateurs des institutions contre lesquelles nous recevons le plus de plaintes. En début d'année, nous en ferons autant avec les principaux plaignants. Nous prévoyons tenir ces réunions sur une base trimestrielle.

En ce qui concerne les autres sujets qui vous intéressent, nous sommes en train de mettre la dernière main à un avis d'information sur le processus de consultation des tierces parties conformément à l'alinéa 9(1)c). Nous allons consulter les coordonnateurs pour avoir leur point de vue sur ce document.

Cela vous intéressera peut-être aussi de savoir que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre cherche à voir comment le privilège parlementaire recoupe la Loi sur l'accès à l'information.

J'ai suivi les délibérations du Comité qui ont fait ressortir des sujets intéressants et pratiques.

Par exemple, selon le témoignage d'un représentant de la Chambre des communes, il semblerait qu'il existe une pratique d'accès aux représentations de la Chambre des communes voulant que l'information ne soit pas divulguée en raison du privilège parlementaire.

J'ai adressé une lettre au Comité et me suis présentée devant lui le 22 novembre afin de porter un certain nombre de questions à l'attention des membres.

Mon intervention auprès du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre peut être consultée sur notre site Web.

À la lueur de ces développements, j'ai proposé de modifier la Loi pour que le Parlement y soit assujetti et pour qu'elle comporte une exception discrétionnaire pour le privilège parlementaire.

Le Comité continue d'étudier la question et va se représenter devant la Chambre avec des recommandations.

Un milieu de travail exceptionnel

Avant de terminer mon allocution et de passer à la période de questions, je me dois de parler de notre troisième grand objectif qui consiste à faire du Commissariat à l'information du Canada un milieu de travail exceptionnel.

En tant qu'employeur, je me suis engagée à créer un milieu de travail de choix, qui alimentera et reflétera nos valeurs institutionnelles que sont l'excellence, l'influence, l'intégrité et le respect.

Nous sommes en train de mettre sur pied un programme de gestion des talents tout en dotant des postes d'enquêteurs de niveaux PM-4 et PM-5. Notre programme de perfectionnement des enquêteurs continue de former un certain nombre de personnes.

Nous sommes aussi en train d'examiner comment nous pouvons instaurer un programme d'échange qui permettrait à un analyste de niveau PM-4 de travailler au Commissariat à l'information et à un enquêteur d'en faire autant dans l'institution où travaille normalement cette personne. J'estime que le fait de se mettre à la place de l'autre peut grandement améliorer notre compréhension mutuelle.

Conclusion

Ceux d'entre vous qui m'ont déjà entendu parler savent combien je respecte les professionnels du droit d'accès à l'information et le rôle indispensable qu'ils jouent pour entretenir une culture d'ouverture au sein des organismes publics.

Vous êtes les véritables leaders de l'accès à l'information. C'est grâce à vos efforts que les droits des citoyens à l'information gouvernementale, obtenus de haute lutte, ne sont pas une simple abstraction, mais quelque chose de tangible qui donne de vrais résultats sur le terrain et dans les collectivités.

J'ai commencé mon allocution en citant un président américain au sujet du rapport entre l'information et la démocratie, et je la terminerai en citant un ministre canadien sur le même sujet.

Il y a une quarantaine d'années, le premier ministre d'alors Pierre Elliot Trudeau, qui comparaissait devant le Comité permanent sur les règlements et autres textes réglementaires, a fait la célèbre déclaration que voici :

« …le progrès de la démocratie exige la disponibilité d'une information véridique et complète, qui permette aux citoyens de juger en connaissance de cause les politiques gouvernementales; autrement, c'est le règne de l'autocratie obscurantiste. »

Ces paroles sont aussi percutantes qu'à l'époque. Vous devriez les garder à l'esprit, et vous rappeler que notre vocation est tout ce qu'il y a de plus honorable, compte tenu de ses innombrables défis et tribulations.

Vous contribuez, grâce à vos efforts individuels et collectifs, à créer des institutions publiques plus responsables, une démocratie plus forte et un Canada meilleur. C'est ce qu'on appelle bâtir une nation, rien de moins.

Merci!