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Discours

Année


Décision de la Cour suprême du Canada concernant Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25

Le 13 mai 2011, la commissaire à l'information du Canada, Suzanne Legault, a convoqué un point de presse, afin de faire part de ses commentaires sur la décision de la Cour suprême du Canada.

Suite à un litige qui a duré plus de 10 ans, la Cour suprême du Canada a statué que les renseignements demandés, soit les agendas, les notes et les courriels en lien avec les activités de l'ancien premier ministre, M. Chrétien, de l'ancien ministre de la Défense nationale, M. Eggleton, et de l'ancien ministre des Transports, M. Collenette, n'ont pas à être communiqués. La Cour a toutefois précisé que les documents du Cabinet devraient être communiqués s'ils se rapportent à une affaire ministérielle et si, compte tenu de facteurs tels la teneur des documents et les circonstances dans lesquelles ces derniers ont été créés, un cadre supérieur de l'institution fédérale devrait raisonnablement être en mesure d'en obtenir une copie.

Voici les commentaires de la commissaire à l'information du Canada, Suzanne Legault, suivant la décision de la Cour suprême du Canada:

J'estime qu'il s'agit vraiment d'un pas en arrière. Nous devons examiner trois éléments à la lumière de cette décision. Premièrement, je crois que cette décision signifie essentiellement que les Canadiens n'auront plus accès à certains documents contenant des renseignements du gouvernement.

Deuxièmement, puisque la Cour suprême n'a pas établi clairement les renseignements qui relèvent du contrôle des ministères, même s'ils se trouvent au cabinet d'un ministre, je crois que nous nous retrouverons dans une situation où nous devrons faire des analyses au cas par cas dans le cadre de nos enquêtes. Et je m'attends à ce que le processus se formalise, qu'il mène à potentiellement beaucoup plus de litiges et qu'il en coûte davantage en matière d'administration de l'accès à l'information pour les Canadiens.

Troisièmement, j'estime qu'il est clair, encore une fois, et je le répète, que nous devrons apporter des modifications à la Loi. Compte tenu de cette décision, il est important de préciser dans la Loi les documents relevant des cabinets des ministres. De plus, je crois qu'il faut obliger les institutions gouvernementales à documenter les renseignements qu'elles détiennent, pour s'assurer que lorsque des décisions importantes sont prises, elles soient consignées.

Ci-dessous, se trouvent les réponses aux questions qui ont été posées à la commissaire par les représentants des médias :

Est-ce que cela signifie qu'il y a des « trous noirs » dans les cabinets des ministres et dans celui du premier ministre?

La Cour s'est penchée sur cette question et a déclaré qu'il n'y en avait pas. Elle a indiqué qu'il est possible d'obtenir des renseignements et elle a établi un critère à deux volets à cette fin. Cependant, j'estime qu'il y a là un problème, la Cour doit ordonner des enquêtes pour examiner ces renseignements, afin que les Canadiens puissent les consulter. En fait, ce qui va se produire, c'est que le processus deviendra beaucoup plus complexe et judiciaire.

Êtes-vous d'avis que les Canadiens devraient s'inquiéter de la décision rendue aujourd'hui et, selon vous, quelles sont les conséquences de cette décision?

Eh bien oui, les Canadiens devraient s'en inquiéter. Comme je l'ai expliqué, j'estime que cette décision soulève trois grandes préoccupations.

Premièrement, je crois que selon cette décision, les Canadiens n'auront plus accès à certains dossiers documentant des décisions du gouvernement.

Deuxièmement, j'estime que le critère établi par la Cour suprême n'est pas clair. Pour mes enquêtes, cela signifie qu'elles deviendront beaucoup plus complexes, qu'elles exigeront probablement l'exercice de pouvoirs plus officiels, et je m'attends à ce qu'elles mènent à plus de litiges, ce qui rendra plus coûteuse l'administration de l'accès à l'information au Canada.

Et troisièmement, j'estime qu'il est clair que la Loi doit être modifiée. D'abord, pour préciser quels documents, se retrouvant dans les cabinets des ministres et documentant les activités du gouvernement, devraient être divulgués. De plus, il devrait y avoir une obligation de documenter les décisions du gouvernement.

La raison pour laquelle je dis cela, c'est que si vous repensez à la situation mise en évidence par cette décision, qui dure depuis plus de dix ans. Le meilleur exemple illustrant mes propos s'appuie sur les notes prises par un attaché politique. Ces notes, dans certains cas, sont les seuls documents qui rendent compte de ce qui s'est passé à ces réunions très importantes entre le ministre de l'époque, le Chef d'état-major de la Défense et le sous‑ministre de la Défense nationale.

À la lumière de cette décision et pour le bénéfice des Canadiens qui nous regardent, quels sont, à votre avis, les risques liés à cette décision? Et pourquoi est-ce important d'obtenir les documents de cet attaché politique?

Eh bien, c'est un bel exemple. Ce qui est en jeu à l'avenir, c'est que la Cour a conclu que les attachés politiques ne satisfont pas le critère et que leurs notes ne peuvent pas être divulguées. Et ces notes étaient les seuls documents rendant compte de réunions très importantes entre le ministre de la Défense nationale et le sous‑ministre de la Défense nationale. J'estime que les Canadiens devraient être sérieusement préoccupés par le fait que ces réunions ont lieu et que dans le cas qui nous préoccupe, les seuls documents relatant certaines de ces réunions ne sont plus accessibles.

Pourquoi est-ce important pour le Commissariat que le public ait accès à ces documents? Comme la situation dure depuis dix ans, est-ce que cela signifie que le processus est pour ainsi dire inutile?

Pour répondre à votre première question, je dirais que la raison pour laquelle il était important d'aller de l'avant avec ce dossier-là, c'est essentiellement, comme je l'ai déjà dit : pour nous assurer que les Canadiens puissent consulter les décisions importantes du gouvernement grâce à la Loi sur l'accès à l'information, afin qu'ils puissent tenir leur gouvernement responsable de ses décisions.

Alors oui, c'est un principe fondamental en matière d'accès à l'information, pour protéger les droits démocratiques des Canadiens. Si la situation dure depuis dix ans, c'est que le dossier a été présenté devant différents tribunaux, qu'il y a eu trois commissaires à l'information, qu'une fois les dossiers devant la Cour, vous savez, il y a énormément de motions interlocutoires, d'autant plus que l'accès à l'information est un processus long et ardu.

Le résultat de cette décision, malheureusement, est qu'il y a effectivement des renseignements qui devraient être divulgués, mais qui ne le seront pas.

Que reprochez-vous à l'argument de la Cour suprême? Si vous pouvez légalement, en vertu de cette décision, avoir accès à des documents qui remplissent les critères de la Cour, même s'ils se trouvent dans le cabinet d'un ministre, où est le trou noir?

En bien, il y a deux éléments. Tout d'abord, si vous examinez la décision de la Cour, si vous mettez en contexte certains faits de cette affaire, je crois qu'il est plus facile de comprendre. Essentiellement, la Cour a établi un critère à deux volets pour déterminer si un document relève du contrôle d'une institution gouvernementale, il s'agit du critère selon la Loi.

Ainsi, il faut d'abord déterminer si le document est un document ministériel concernant les affaires d'un ministère.

Le deuxième volet du critère consiste à savoir si un haut fonctionnaire du ministère devrait raisonnablement être en mesure d'obtenir le document, et pour comprendre ce critère, il faut tenir compte de tous les facteurs pertinents, comme l'indique la Cour. Ensuite, il faut examiner le contenu du document, les circonstances dans lesquelles il a été créé, puis les rapports juridiques qui existent entre l'institution fédérale et le détenteur du document.

Maintenant, si l'on examine le contexte relatif aux documents issus des réunions M5, soit les notes des attachés politiques, qui sont les seules notes relatant ce qui s'est passé dans ces réunions, la Cour a conclu qu'elles ne sont pas assujetties à la Loi sur l'accès à l'information.

Lorsque vous avez dit dans votre déclaration préliminaire que certains documents ne seront plus consultables, vous parliez de ces notes? Si oui, n'était-ce pas déjà le cas?

Eh bien, c'était l'objet du litige. Nous avons maintenant la décision de la Cour suprême concernant ces paramètres.

Maintenant si vous utilisez ces paramètres pour évaluer si des renseignements devraient être divulgués ou non, il existe toujours une tension entre la volonté de l'institution gouvernementale de divulguer des renseignements et le droit du public à l'information. Il y a toujours une tension légitime entre les deux.

C'est alors que le Commissariat agit à titre arbitre neutre. Ce que ce critère signifie, c'est que notre tâche sera très, très difficile. Il n'y a pas de ligne directrice claire et pour chaque cas, nous devrons appliquer le critère de la Cour pour déterminer si un document relève du contrôle d'une institution.

Comment pouvez-vous appliquer ce critère si vous ne savez pas ce que renferme le document? Comment faire valoir que le document devrait être accessible ou qu'il est pertinent si vous ne savez pas ce qu'il contient, car vous ne l'avez pas?

Eh bien, la décision de la Cour suprême est également intéressante, car elle clarifie la portée des pouvoirs officiels du Commissariat à l'information. Elle confirme que j'ai le droit d'exiger la production de documents et d'assigner des témoins à comparaître, y compris des ministres.

Mais la décision indique également qu'étant donné que les cabinets ministériels ne sont pas des institutions gouvernementales, je n'ai pas le droit d'entrer dans le cabinet d'un ministre, ni de me rendre sur place pour interroger les employés du cabinet.

Donc, lorsque je dis que j'estime que la décision de la Cour entraînera des enquêtes plus formelles sur ces types de cas, je veux dire que je devrai recourir, dans la plupart des cas, à des pouvoirs officiels pour déterminer si le critère est satisfait ou non lorsque le gouvernement et le Commissariat ne partagent pas la même opinion.

Que dites‑vous aux gens et peut-être même à la Cour, lorsqu'ils indiquent qu'il n'est pas de leur ressort de reformuler la Loi et que si la Loi pose problème, il revient au Parlement de la modifier, puisqu'ils ne font qu'interpréter la Loi comme ils la comprennent? Y aura‑t‑il de gros changements suite à cette décision ou la Loi n'est‑elle pas ainsi depuis au moins dix ans?

Eh bien, je crois que nous devrons observer la situation au cours des prochaines années. Nous étudions des cas qui portent notamment sur la question de savoir si les documents relèvent d'une institution gouvernementale lorsqu'ils se trouvent dans le cabinet d'un ministre. Nous étudions présentement plusieurs de ces cas, notamment des cas d'ingérence politique. Et nous devrons voir comment le critère s'appliquera dans ces cas et comment la situation évoluera, c'est certain.

Pour ce qui est de la Loi, comme je l'ai dit, j'estime que la solution la plus rapide, la plus simple et la moins coûteuse serait de la modifier.

Qu'est-ce qui empêche les cabinets des ministres et du premier ministre de modifier les règles d'accès aux documents ministériels, de documenter davantage de décisions, de mesures, de paiements au cabinet et d'interdire aux fonctionnaires de consulter ces documents pour des raisons structurelles?

Vous soulevez une excellente question. C'est la raison pour laquelle je dis que la Loi doit être clarifiée. Une situation comme celle que vous décrivez mène à des abus possibles. Comme je l'ai dit, la Cour a précisé que la Loi m'autorise à exercer mes pouvoirs officiels, à exiger la production de documents et même à assigner des ministres à comparaître.

Et dans les cas où j'ai de sérieux doutes quant à l'application adéquate du critère, je pourrai recourir à mes pouvoirs officiels.

Pouvons-nous maintenant savoir qui travaille au Cabinet du premier ministre et quels contrats ont été accordés par celui-ci? Avons-nous encore le droit de connaître ces renseignements?

Nous procéderions au cas par cas si une plainte du genre était déposée. Je veux dire, il faudrait examiner la Loi. Essentiellement, la Loi est assez claire. Vous avez le droit de consulter tout document relevant d'une institution gouvernementale. Par conséquent, si vous présentez une demande d'accès au Cabinet du premier ministre pour obtenir l'information désirée et qu'il ne vous communique pas l'information, nous devrons alors, si vous déposez une plainte auprès du Commissariat, appliquer le critère pour déterminer s'il s'agit d'un document du gouvernement, puisqu'il est en lien avec les affaires du Bureau du Conseil privé, ou au contraire s'il concerne uniquement les affaires du cabinet d'un ministre. Et nous devrons appliquer ce critère pour savoir si vous êtes autorisé à obtenir cette information.

Une personne qui présente souvent des demandes d'accès à l'information m'a dit plus tôt qu'elle estime que le tribunal vient de donner au gouvernement un mode d'emploi clair pour lui indiquer comment garder des documents secrets et que le gouvernement peut maintenant inclure des commentaires et activités politiques dans (inaudible) , parce qu'il s'agit de documents ministériels et ainsi de suite. Estimez-vous que nous avons franchi un pas de plus vers le manque de transparence aujourd'hui de part cette décision?

Eh bien, comme je l'ai déjà dit, je crois que oui. J'estime que la décision de la Cour limite le droit d'accès aux renseignements du gouvernement. Elle en clarifie certainement les limites. C'est le moins qu'on puisse dire.

Pour ce qui est du mode d'emploi, ce que j'ai dit plus tôt au sujet du fait qu'il faille modifier la Loi pour rendre obligatoire la documentation des décisions du gouvernement est probablement plus pertinent que jamais à la lumière de cette décision.

Et les notes de l'attaché politique sur la réunion M5 illustrent très bien mes propos.

Le juge LeBel parle aussi de documents mixtes. Il s'agit presque d'un nouveau type de documents dont on parle dans le contexte de l'accès à l'information. Du fait des activités des cabinets des ministres et des activités des ministères, on peut très bien se retrouver avec une nouvelle série de documents, qui relèvent en partie des cabinets des ministres et en partie des institutions gouvernementales. Et cela complique encore plus la tâche.

C'est la situation à l'heure actuelle, mais je crois que cette décision complique le critère, l'analyse, l'enquête et la façon d'obtenir les documents et de déterminer ce qui relève clairement des institutions gouvernementales et ce qui est clairement communicable aux Canadiens.

Pouvez‑vous préciser ce que vous entendez lorsque vous dites que la décision aura pour effet de rendre vos enquêtes plus coûteuses et longues dans les cas où les demandes d'accès à l'information sont rejetées? Pouvez-vous brosser un tableau global de la situation actuelle pour ce qui est du temps consacré à des dossiers où vous devez défendre le droit d'accès à l'information? Et dans quelle mesure la situation serait-elle plus difficile avec le nouveau régime?

Non, je ne peux pas vraiment vous donner une réponse à ce stade‑ci. Comme je l'ai déjà dit, nous avons actuellement une dizaine de cas que nous devrons analyser à la lumière du critère de la Cour, et nous verrons comment la situation évolue avec le gouvernement et les cabinets des ministres. Ensuite, lorsque ces enquêtes seront terminées, je serai peut-être plus en mesure d'en parler.

J'ai déjà dit que dans les cas d'ingérence politique, j'ai l'intention de suivre la piste des preuves peu importe où elle me mène, et lorsque les enquêtes sur ces cas seront terminées, j'en rendrai compte dans un rapport au Parlement. J'ai d'ailleurs déjà présenté un rapport spécial.

Lorsque la prochaine enquête liée aux Travaux publics sera achevée, j'en rendrai également compte dans un rapport spécial au Parlement en donnant autant de détails que la Loi me le permet. Et s'il y a des problèmes relativement à l'interprétation des documents qui relèvent d'une institution gouvernementale et à la réalisation de l'enquête, j'en rendrai également compte dans un rapport spécial.

Quel est, selon vous, la situation actuelle en matière d'accès à l'information au Canada?

Eh bien, je suis certaine que vous avez entendu parler du rapport britannique sur l'unité de la constitution, qui dit essentiellement que nous ne nous comparons pas avantageusement avec nos principaux partenaires internationaux.

Deuxièmement, Stanley Tromp a réalisé une étude exhaustive des principales mesures législatives dans le monde entier. Il a également conclu que nous accusons un retard. Si nous examinons le régime fédéral d'accès à l'information, les statistiques sont convaincantes. La quantité d'information divulguée diminue et elle baisse considérablement depuis les années 2000. Pour ce qui est de la rapidité de diffusion de l'information, le pourcentage d'information divulgué dans les délais prescrits de 30 jours diminue également.

Par conséquent, lorsque je tiens compte de ces éléments, il est clair que la situation est déplorable au niveau fédéral. Je préconise une réforme. La Loi doit être réformée. Elle doit passer à l'ère électronique. La présente décision souligne que la Loi doit clarifier quels sont les documents qui relèvent du cabinet d'un ministre. Elle doit prévoir l'obligation de documenter les décisions du gouvernement pour s'assurer qu'elles soient correctement consignées et assujetties à la Loi sur l'accès à l'information.

Voilà mon avis sur la situation entourant le régime fédéral d'accès à l'information.

Comment interprétez-vous cette décision, vous qui défendez l'accès à l'information depuis plusieurs années?

À mon avis, elle limite encore plus le droit des Canadiens de consulter les décisions du gouvernement qui sont consignées dans des documents.

Pourquoi les Canadiens devraient‑ils être préoccupés par cette décision?

Ils devraient s'en inquiéter, car c'est le seul moyen dont ils disposent pour tenir leur gouvernement responsable. S'ils ne savent pas ce qui se passe dans des réunions importantes comme les M5, ils n'ont aucune idée des raisons qui motivent les décisions que le gouvernement prend en leur nom. Et j'estime qu'ils devraient s'en inquiéter.