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Discours

Année


Association sur l’accès et la protection de l’information
Québec (Québec)
Le 20 avril 2010

Libérer l’information
De la divulgation réactive à la divulgation proactive

par Andrea Neill
Commissaire adjointe de l’information du Canada

Je tiens à remercier l’AAPI d’avoir invité le Commissariat à l’information de participer à ce congrès important. Je vous remercie de votre chaleureux accueil. C’est toujours un plaisir de visiter l’une des villes les plus belles et les plus uniques du monde. Ville qui m’est très chère puisque plusieurs de mes ancêtres sont originaires de St-Romuald.

Aujourd’hui, je souhaite vous parler des difficultés auxquelles nous nous heurtons lorsque nous abordons la question de savoir comment donner accès à l’information électronique. Voyons d’abord comment nos lois essayent de démêler la complexité de l’accès à l’information électronique. Rendons-nous à l’évidence, nos lois s’inscrivent dans la plus pure tradition du fonctionnement du secteur public : elles réagissent! C’est-à-dire qu’elles accordent l’accès en réaction à une demande d’accès.

J’aimerais également examiner avec vous les avantages d’un monde où l’emmagasinage et la diffusion de l’information se font électroniquement. Un monde où l’information, sauf celle que les pouvoirs publics doivent protéger parce qu’elle risque de causer un préjudice à un intérêt public ou privé, est divulguée sans autre forme de procès. Un monde où l’information est rendue disponible simplement parce que la technologie nous permet de le faire. L’information électronique évolue et, libérée de l’encre qui l’enchaînait au papier, elle se prête à la communication proactive.

Tous les jours, nous entendons parler d’initiatives d’ouverture gouvernementale, tant dans le secteur public que privé. Je profite de l’occasion pour évoquer quelques-uns de ces projets qui ont été entrepris à l’échelle nationale et internationale et qui, je le pense, influent actuellement ou continueront d’influer profondément sur la façon dont nous menons tous nos activités.

Enfin, je veux vous mettre au défi de trouver des façons dont nous pouvons faciliter le passage d’une divulgation réactive à une divulgation proactive dans le contexte de l’évolution rapide des technologies.

Avoir accès à l’information électronique en invoquant la loi ou en mode réactif

L’information électronique est la marchandise la plus précieuse de notre société; nous le savons tous, de même que nous sommes conscients que les pouvoirs publics sont les gardiens de quantités énormes de celle-ci. Voyons donc ce qui se passe lorsque l’on cherche à avoir accès en mode réactif à de l’information dont les gouvernements ont la garde! Comment notre loi s’applique-t-elle lorsqu’un particulier l’invoque pour avoir accès à de l’information électronique?

En 1997, la Cour suprême de Canada a reconnu que la population a le droit d’avoir accès à de l’information détenue par les pouvoirs publics et que ce droit est quasi-constitutionnel. Les juges sont convenus que l’exercice de ce droit est essentiel à l’existence d’un régime démocratique et qu’il permet aux citoyens de participer de façon significative à une société juste et libre. Dans les pays étrangers qui préconisent la liberté de l’information, le droit constitutionnel à l’information gouvernementale est également un principe fondamental.

Au niveau fédéral, le Canada s’est doté d’une loi grâce à laquelle l’accès à l’information détenue par les pouvoirs publics n’est pas un vain mot. Toutes les provinces et tous les territoires ont des lois semblables – il y en a 14 en tout. Chez nous, comme ce fut probablement le cas dans de nombreux autres pays, la loi a été rédigée avant que le législateur ait pu concevoir ou comprendre entièrement l’univers de l’informatique. Notre loi a été rédigée à la fin des années 1970 et adoptée au début des années 1980. C’était avant l’apparition de l’ordinateur personnel, et du Blackberry.

Sautons quelques décennies. De nos jours, l’information électronique est créée, emmagasinée, archivée et sauvegardée à un rythme tel que nous ne pouvons même pas en calculer la quantité exactement. Quelles sont les conséquences pour ceux d’entre nous qui sont chargés d’assurer l’accès à l’information? La croissance exponentielle des quantités d’information créées pose manifestement des problèmes lorsqu’il s’agit, par exemple, de trouver la bonne information concernant une demande d’accès ou d’extraire l’information d’un système d’archivage surchargé et souvent mal organisé.

Notre loi est essentiellement saine sur le plan des principes. D’après l’article 2 :

La loi vise à compléter et non restreindre les modalités existantes d’accès aux documents de l’administration fédérale.

Même pendant les années 1980, les rédacteurs du gouvernement fédéral ont tenté d’appréhender le concept de l’accès à l’information électronique. Leur libellé n’est pas parfait, mais il peut servir.

Le paragraphe 4(3) indique au gouvernement que si l’information est emmagasinée numériquement, et non sur papier, il doit quand même la produire, quitte à manipuler l’information emmagasinée sous forme numérique pour la mettre dans une forme dans laquelle elle peut être diffusée. Par conséquent, si l’information en soi n’est pas à proprement parler un document parce qu’elle ne peut pas être isolée sous cette forme, il incombe au gouvernement de la traiter pour en faire un document diffusable. Faute de cette disposition, nous n’aurions peut-être pas un accès digne de ce nom aux énormes quantités d’information électronique qui existent.

Au niveau fédéral, il n’y a eu que de très modestes tentatives de divulgation proactive. Il y a presque dix ans, le gouvernement de l’époque a énoncé une politique exigeant que tous les fonctionnaires d’un certain niveau publient en ligne leurs demandes de remboursement de frais de déplacement et d’hébergement. Quelques années plus tard, les modalités des contrats et des subventions et contributions doivent être divulguées. Malheureusement, dans le monde de l’information de 2010 en constante évolution, ces tentatives ne représentent pas autant la vague du présent que celle de l’avenir.

En clair, Il n’y a pas véritablement d’obstacle législatif à faire progresser la divulgation proactive, mais à notre avis, dans le contexte de la technologie d’aujourd’hui, il s’impose sérieusement de moderniser la loi si l’on souhaite tirer pleinement profit des avantages qu’offre la technologie.

Au niveau fédéral, on voit toutefois des signes de progrès. Par exemple, Citoyenneté et Immigration Canada a récemment annoncé que les statistiques les plus demandées seraient postées sur leur site web sans que les gens soient obligés de faire une demande d’accès à l’information. Le ministère de la Défense nationale et l’Agence de promotion économique du Canada atlantique mettent à la disposition du public leurs registres de publications des demandes d’accès à l’information. Notre bureau met son site Web au goût du jour en y affichant ses registres de publications, documents de politique interne et rapports statistiques et de recherche.

Vers la communication proactive de l’information électronique

Que pouvons-nous faire pour nous acheminer vers la divulgation proactive de l’information électronique? Quels principes fondamentaux faut-il formuler pour l’étayer? Quels sont ses principaux objectifs? Quelles administrations ouvrent la voie et que pouvons-nous apprendre d’elles? Enfin, sur le plan pratique, que pouvons-nous faire, en tant que praticiens de l’information, pour faciliter la divulgation proactive et faire avancer sa cause?

Les modèles des régimes législatifs progressistes renvoient au devoir des pouvoirs publics d’informer les citoyens et de diffuser l’information. Ainsi, le Secrétariat du Commonwealth a élaboré le Commonwealth Freedom of Information Bill (Part II) qui appelle les organismes publics à publier certains renseignements sur leurs fonctions, leur processus décisionnel et leurs recommandations.

La Déclaration d’Atlanta de 2008 demande également que l’on impose aux institutions publiques la ferme obligation de diffuser l’information relative à leur fonction de base.

Au cours des dernières années, plusieurs pays et des administrations du Canada, y compris le Québec, ont chaussé des bottes de sept lieues pour élaborer et mettre en œuvre des initiatives d’ouverture gouvernementale. Les États-Unis ont lancé leur Open Government Initiative, qui était impatiemment attendue, le groupe de travail Government 2.0 australien a publié son projet de rapport, et le gouvernement britannique a pris de vastes engagements en matière d’ouverture gouvernementale.

L’initiative d’ouverture gouvernementale américaine montre bien les progrès impressionnants qui peuvent être réalisés lorsque c’est le président qui tient les rênes. L’objectif était clair. Le gouvernement ouvre « les portes et les données » à tous les citoyens afin de favoriser la transparence, la participation et la collaboration. La transparence est cruciale pour fournir aux citoyens de l’information sur ce que fait le gouvernement afin que ce dernier puisse, à son tour, être appelé à rendre des comptes. Elle encourage les journalistes, les chercheurs, les fonctionnaires et le public à examiner de près la façon dont le gouvernement exerce le pouvoir au nom des citoyens et, ce faisant, l’améliorer. La participation est essentielle en ce sens que le gouvernement doit demander de son propre chef l’expertise de tous les secteurs afin de pouvoir élaborer des politiques en tirant parti de la meilleure information disponible. Enfin, il faut que la collaboration s’installe pour que les fonctionnaires travaillent les uns avec les autres et avec les citoyens dans le cadre de leur travail, qui consiste à régler des problèmes nationaux.

Sur le plan pratique, elle impose aux organismes de publier l’information en ligne, dans un format ouvert, afin qu’elle puisse être extraite, téléchargée, indexée et consultée au moyen des applications de recherche sur le Web communément utilisées. On désigne par format ouvert les renseignements qui ne dépendent pas d’une plateforme, qui sont lisibles par machine et qui sont mis à la disposition du public sans restrictions qui pourraient entraver la réutilisation de cette information. L’organe directeur est le White House Office of Management and Budget en collaboration avec le Chief Technology Officer et le Chief Information Officer

Le gouvernement Obama a établi des jalons fermes. Le processus de consultation, la diffusion initiale échelonnée d’ensembles de données des organismes et un rapport intérimaire au public américain ont dû être terminés en décembre 2009, un an à peine après l’entrée en fonction du président. Les principaux projets à ce jour comprennent ce qui suit :

  • Recovery.gov a été élaboré pour réduire les coûts et éliminer le gaspillage, la fraude et l’abus et pour montrer l’effet qu’exercent les investissements et les fonds de stimulation. Il est intéressant de comparer l’information sur le train de mesures de stimulation qui figure sur ce site avec celle que l’on trouve sur celui du gouvernement du Canada.

  • Data.gov est un site Web qui met de l’information économique, sur les soins de santé, environnementale et autre à disposition dans des formats électroniques multiples.

  • Entrepreneurship.gov et business.gov comprennent des données qui doivent alimenter la croissance de l’entrepreneuriat et de l’économie en augmentant l’accès aux subventions aux petites entreprises et aux possibilités d’octroi de licence et en mettant les entrepreneurs en contact avec des ressources utiles et les uns avec les autres.

Le gouvernement britannique a également pris de nouveaux engagements à l’égard de l’ouverture gouvernementale dans le cadre de son initiative Smarter Government. Il a adopté à l’endroit des données publiques des principes fondés sur la diffusion sans frais d’ensembles de données publiques disponibles. Il a promis de diffuser davantage d’information publique, notamment des ensembles de données sur la santé, la météo et la circulation, en vertu de licences ouvertes qui permettent la réutilisation, y compris la réutilisation à des fins commerciales.

Le groupe de travail Government 2.0 australien a publié son projet de rapport sur la façon de rendre l’information gouvernementale davantage accessible et utilisable. Le groupe de travail est parti du principe que l’information du secteur public est une ressource nationale et que sa diffusion selon les modalités les plus permissives possible optimisera sa valeur économique et sociale et renforcera une saine démocratie. Il recommande que l’information du secteur public soit gratuite, fondée sur des normes ouvertes et librement réutilisable. Comme les données du gouvernement australien sont assujetties à des restrictions du droit de reproduction de la Couronne, semblables à celles du Canada, le Groupe de travail a recommandé de diffuser les données gouvernementales sous une « creative Commons attribution licence  ». Cela signifie que le gouvernement conserve le droit de reproduction, mais cède gratuitement les œuvres sous licence pour qu’elles soit réutilisées, sans qu’il soit nécessaire d’obtenir d’autres permissions ou de verser de dédommagement. Seule la mention de la source est obligatoire. Cette approche est un moyen efficace de libérer les œuvres du gouvernement sans qu’il soit nécessaire de modifier la loi.

De nombreux gouvernements provinciaux et municipaux du Canada ont lancé des initiatives de divulgation proactive.

Comme vous le savez, en novembre 2009, le nouveau règlement du Québec, le Règlement sur la diffusion de l’information et sur la protection des renseignements personnels, est entré en vigueur. Il exige que 15 catégories d’information gouvernementale fassent l’objet d’une divulgation proactive au public au moyen de sites Web du gouvernement. Les catégories comprennent les organigrammes internes, les documents d’intérêt public divulgués conformément à des demandes d’accès à l’information, et les études, rapports de recherche et rapports statistiques qui intéressent le public. Ce règlement englobe un vaste ensemble d’institutions, depuis les ministères provinciaux aux municipalités, commissions scolaires et organismes de services de santé et sociaux.

Notre bureau cite souvent le règlement comme exemple de divulgation proactive. La divulgation proactive en Colombie-Britannique est un des éléments d’un modèle de démocratie électronique plus global. Celui-ci comporte, entre autres, la fourniture de données brutes et de documents de politique aux citoyens et leur permet d’utiliser des outils interactifs pour participer au processus d’élaboration de politiques effectif.

Un grand nombre de faits nouveaux passionnants se produisent dans les municipalités. Ainsi, Vancouver, Nanaimo, Edmonton et Toronto ont constitué des catalogues de données en ligne contenant de l’information au sujet des réunions du Conseil municipal, des rapports sur les interventions des pompiers et des services de sauvetage, des calendriers de ramassage des ordures et de transport en commun et des statistiques sur les permis de construction. Bon nombre de ces documents, notamment les recherches de sûretés mobilières et les rapports sanitaires sur les restaurants, sont pris en charge par des moteurs de recherche en ligne qui permettent au public d’extraire et de manipuler les données.

C’est au niveau de la base que se produisent la plupart des initiatives les plus innovantes. Dans un récent article du Globe and Mail qu’on pourrait intituler Si vous ne nous parler pas de nos élus, nous le ferons à votre place, David Eaves, gourou mondialement connu de l’ouverture gouvernementale, décrit les sites Web conçus par ce qu’il appelle « les activistes de la démocratie numérique » Il cite en exemple le site openparliament.ca, qui permet au public d’entendre leurs députés, de voir comment ils votent et de chercher des articles associés aux questions débattues. Autre site cité en exemple : howdidtheyvote.ca. On y trouve l’analyse des statistiques concernant les députes telles que le nombre de mots prononcés au cours d’une session, la fréquence à laquelle ils votent à l’encontre de la ligne de parti et les registres de présence. Il sera intéressant de mesurer l’effet que ces activistes de la démocratie exerceront sur le système parlementaire et comment ils pourront influer sur les règles d’engagement envers nos élus.

La voie vers un accès plus vaste

J’essayerai de vous donner une idée des principaux points que, selon moi, il faut retenir au sujet de l’accès à l’information électronique. Ce que nous appelons de nos vœux, c’est que le Canada se rapproche de plus en plus de la divulgation proactive; pourtant, les mesures que nous recommandons aux gouvernements de prendre à l’égard de l’information électronique ressortissent autant au mode réactif qu’au mode proactif.

Pour commencer, il nous faut de meilleurs systèmes, politiques et méthodes de gestion de l’information. Ensuite, les responsables qui participent au processus d’accès à l’information doivent comprendre les exigences et les principes fondamentaux de la loi, ainsi que les politiques connexes, et être conscients des attentes qu’ont les citoyens à l’égard de l’information qui devrait être à leur disposition et de la façon dont elle devrait être diffusée. Il est tout aussi important que les demandeurs connaissent leurs droits et la manière de les exercer.

Enfin, et c’est sur ce point que je veux insister le plus, nous devons amener les gouvernements à adopter des politiques, des pratiques et des outils de divulgation appropriés. Les évaluations des facteurs relatifs à l’accès sont un des outils que nous préconisons.

Elles peuvent jouer à l’égard de la sensibilisation aux principes d’accès et de leur appréciation le même rôle que les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée ont joué dans le domaine de la protection des renseignements personnels : elles permettent en effet de déceler les possibilités de divulgation proactive au fur et à mesure que les programmes et services gouvernementaux sont élaborés et mis en œuvre. La commissaire à l’information et à la vie privée de l’Ontario est un défenseur de la première heure du concept, et plus récemment, l’ancien commissaire de la Colombie-Britannique.

Lorsque nous examinons tout projet financé par l’État afin d’évaluer dans quelle mesure le programme permettra au public d’avoir accès à l’information, nous finissons par créer des programmes qui garantissent que les citoyens puissent mieux participer. Nous créons des systèmes plus efficaces.

Ces systèmes permettent d’acheminer l’information au public plus facilement, ce qui réduit le temps, les efforts, les ressources et les coûts qu’il faut engager pour diffuser l’information. Ce concept d’une lumineuse simplicité pourrait en fin de compte nous faire économiser des millions de dollars et déboucher sur un véritable changement de la gouvernance et de la participation du public par le biais du partage de l’information.

Conclusion

Le mode réactif traditionnel de divulgation de l’information s’est révélé être inefficace, coûteux et souvent conflictuel. La technologie et l’information électronique donnent maintenant aux institutions publiques la possibilité de faire participer directement les citoyens, de communiquer l’information de manière proactive et de concourir au renouvellement du contrat social entre le gouvernement et les citoyens.

En guise de conclusion, je dirais que nous pouvons tous être les Diogène du XXIe siècle. Diogène est un philosophe de la Grèce antique qui se servait de sa lanterne pour éclairer son peuple sur la voie de la sagesse. À titre de praticiens du domaine de la liberté de l’information, nous pouvons tous être ce fanal sur le sentier de la promotion d’une participation citoyenne significative.