Contenu archivé

L’information dont il est indiqué qu’elle est archivée est fournie à des fins de référence, de recherche ou de tenue de documents. Elle n’est pas assujettie aux normes Web du gouvernement du Canada et elle n’a pas été modifiée ou mise à jour depuis son archivage. Pour obtenir cette information dans un autre format, veuillez communiquer avec nous.

Discours

Année


Notes d’allocution pour la conférence sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels de 2009
Edmonton, le jeudi 11 juin 2009

La recherche de la vérité…
Contrer le secret par le sentiment d’urgence

Par Suzanne Legault
Commissaire adjointe à l’information
Commissariat à l’information du Canada

Bon après-midi à tous et à toutes. Je tiens à remercier les organisateurs d’avoir invité le Commissariat à participer à cette conférence.

Le commissaire Robert Marleau regrette de ne pas être ici aujourd’hui. Un grand nombre de questions importantes découlant de sa comparution de la semaine dernière devant un comité parlementaire l’obligent à rester à Ottawa.

Je tiens également à remercier les nombreux participants qui donnent généreusement de leur temps pour partager leurs connaissances, leurs expériences et leurs idées en vue de promouvoir la cause très importante de l’accès à l’information au Canada.

Pour reprendre le thème choisi pour la conférence, la recherche de la vérité ne portera ses fruits que si une transition immédiate et profonde s’opère dans les mentalités de nos dirigeants politiques et gouvernementaux, si les systèmes sont modernisés et si la plupart des cadres législatifs sont réformés en fonction des normes internationales. Nous devons nous rappeler le but fondamental de l’accès à l’information, qui est de transmettre de l’information utile, complète et exacte aux citoyens et aux citoyennes, sous réserve d’exceptions très limitées.

John Kotter, qui est l’un des plus grands gourous de la gestion au monde, soutient que les organisations doivent susciter un sentiment d’urgence en tant que première d’une série de mesures pour réussir dans un monde en constante évolution. Pour ma part, je dirais que nous — tous ensemble — devons transmettre ce sentiment d’urgence dans le domaine de l’accès à l’information si nous voulons que les Canadiens et les Canadiennes puissent vraiment exercer ce droit démocratique fondamental et en tirer parti. Sinon, nous courrons le risque que les régimes d’accès à l’information du Canada perdent toute utilité.

Chacun ici sait à quel point le contexte dans lequel nous œuvrons a changé depuis l’entrée en vigueur de la plupart des lois canadiennes sur l’accès à l’information. La technologie a transformé notre monde et notre attitude en ce qui concerne la disponibilité de l’information. Désormais, l’information circule largement et abondamment sur Internet, les téléphones cellulaires, les BlackBerry et autres appareils à une vitesse étourdissante. 

En fait, la technologie de l’information a éliminé la notion de frontières gouvernementales et contribue à une mondialisation croissante des enjeux et des marchés. La récession qui nous frappe montre à quel point nos économies sont étroitement liées. Et dans nos économies modernes et complexes, le savoir représente désormais un outil essentiel de réussite.

Les activités gouvernementales ont également changé de façon draconienne. La complexité des enjeux et la rareté des ressources nécessitent la collaboration entre les ordres de gouvernement et l’établissement de partenariats avec le secteur privé. De plus, les clients des gouvernements – les membres du public et les jeunes Canadiens et Canadiennes, en particulier – s’attendent à pouvoir consulter un éventail croissant d’information d’un simple clique de souris… instantanément, facilement et gratuitement.

Dans ce contexte, comment pouvons‑nous susciter un sentiment d’urgence dans tout le système afin de provoquer les changements qui sont tellement nécessaires?

Dans un article de blogue maintes fois retransmis, intitulé Creating a Sense of Urgency, (Créer un sentiment d’urgence), Michael Hyatt, président‑directeur général de la firme Thomas Nelson Publishers, fait état de l’importance du sentiment d’urgence et de l’effet que celui‑ci peut avoir sur le succès et l’échec. Il expliquait comment nous pouvons susciter, créer et maintenir un sentiment d’urgence en faveur du changement au moyen de quatre actions toutes simples, mais très efficaces : évaluer, activer, accélérer et réaliser – les quatre conditions essentielles du sentiment d’urgence.

Le cercle au cœur du sentiment d’urgence révèle deux éléments : Un, le changement n’est plus un phénomène épisodique, mais continu. Deux, le maintien, ou plutôt la gestion d’un sentiment permanent d’urgence contribue à créer les facteurs de motivation dont nous avons besoin pour lutter contre la complaisance, encourager tous les intervenants à agir et améliorer le temps de réaction ou, mieux encore, la « proactivité » face aux changements et aux défis externes. Un sentiment d’urgence contribue également à concentrer les efforts et les interventions.

À la lumière du modèle en question, commençons par évaluer nos régimes d’accès à l’information.

Dans son rapport intitulé Fallen Behind: Canada’s Access to Information Act in the World Context, Stanley Tromp énonce en douze points clés les différences entre la loi fédérale et les normes reconnues sur la scène internationale en matière d’accès à l’information.

Le récent Global Integrity Scorecard (Bulletin mondial sur l’intégrité) fait aussi ressortir la régression de la loi fédérale. En effet, le Canada n’a obtenu qu’une note « modérée » face aux autres pays. Nous avons perdu des points parce que l’information n’est pas systématiquement fournie au public, parce que de très vastes exceptions s’appliquent aux avis stratégiques, parce que les documents du Cabinet sont complètement exclus du champ d’application de la loi, et parce que le commissaire à l’information n’a pas le pouvoir de rendre des ordonnances qui permettraient un règlement plus rapide des plaintes relatives au refus de communication.

La Loi sur l’accès à l’information est un peu l’aïeule des dispositions législatives sur l’accès à l’information. Elle a engendré un système robuste, fondé sur des valeurs solides, et a établi un certain nombre de règles permettant de faciliter l’accès à l’information. Cependant, elle est aussi tenace et entêtée, et malgré qu’on lui ait conseillé d’être davantage de son temps, elle ne s’est pas adaptée à un contexte en évolution constante et est restée ancrée dans un monde statique, où le papier est encore roi. Elle est plutôt réfractaire aux technologies. Elle s’est affaiblie et a ralenti au fil des années. Elle n’a pas suivi un régime rigoureux de conditionnement physique. Elle doit désormais utiliser une marchette et se déplacera sous peu en fauteuil roulant. Les membres de sa famille élargie sont convaincus qu’elle devra subir un remplacement de la hanche pour retrouver sa mobilité d’antan.

Dans un contraste saisissant, pas plus tard que le 4 mai 2009, l’honorable Rob Nicholson, ministre fédéral de la Justice, indiquait ce qui suit lors d’une comparution devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique :

« Quand un projet de loi est déposé, nous regardons ce qui se fait dans les pays ayant des vues similaires aux nôtres, mais je vais vous dire quelque chose : notre pays est plus qu’exemplaire. Et si quelqu’un veut dire le contraire, laissez‑moi vous dire qu’il se trompe. Cette loi est excellente. Elle a permis de faire un immense pas vers l’avant, tout comme la Loi fédérale sur la responsabilité. »

Comme nous sommes tous des enquêteurs, de par notre profession ou de nos intérêts, examinons certains faits dans le cadre de notre recherche de la vérité.

En prévision de cette conférence, notre équipe au Commissariat a mené une analyse comparative en fonction de vingt éléments fondés essentiellement sur un agencement des neuf principes énoncés par Article XIX et, plus récemment, dans la Déclaration d’Atlanta. Il s’agit, par exemple, de concepts clés comme l’exigence de divulgation proactive, les critères du préjudice et la primauté de l’intérêt public par rapport aux exceptions discrétionnaires, de même que les responsabilités quant à la sensibilisation du public.

Comme vous pouvez le voir sur la carte − le vert correspond à un degré relativement élevé de conformité aux normes en question (le Québec, avec 12 sur 20, a obtenu la note la plus élevée), le jaune indique un degré modéré de conformité, et le rouge, sur une échelle de 1 à 6, représente un faible degré de conformité −, les ordres de gouvernement au Canada ont encore bien du travail à accomplir pour respecter les normes internationales. Sachez que la loi fédérale a obtenu la note la plus faible, soit 1 sur 20, et que cet unique point concernait les frais à acquitter pour le dépôt d’une plainte, qui sont considérés comme « raisonnables ». Cela n’a rien d’étonnant puisque la structure tarifaire date de 1983!

À la lumière de nos cadres législatifs plutôt déficients, en quoi la façon dont nous appliquons nos lois favorise‑t‑elle les objectifs de l’accès à l’information dans les délais prévus?

Ici encore, examinons les faits.

Comme un bon nombre d’entre vous le savent, le Commissariat évalue, depuis plus de dix ans, le respect par les institutions des délais prévus dans la Loi. Comme vous pouvez le voir sur le tableau, au fil des ans, les taux d’échec quand il s’agit de respecter les délais vont de 42 à 70 %. Au cours du dernier exercice, six des dix institutions évaluées ont encore présenté un rendement inférieur à la moyenne.

Pareilles lacunes ressortent des fiches de rendement produites pour 2007‑2008 par le Commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie‑Britannique et par l’Association canadienne des journaux.

Ce qui n’arrange rien, c’est que les institutions fédérales invoquent davantage de prorogations de délais pour un plus grand nombre de jours... et pour communiquer moins d’information. Elles invoquent en effet systématiquement les prorogations – en contravention de l’esprit de la Loi – pour gérer la quantité de demandes à traiter et utilisent les exceptions pour éviter aux responsables ou à l’institution les situations embarrassantes. Au fil des ans, on a remarqué une diminution graduelle, mais bien perceptible, du nombre de fois où toute l’information demandée avait été communiquée.

Le résultat est clair : le respect des délais est l’exception plutôt que la norme.

Un certain nombre de problèmes systémiques relatifs à l’accès à l’information relèvent clairement des organismes centraux. Ces problèmes – dont on a parlé dans l’une des séances de ce matin – comprennent notamment de graves lacunes dans la gestion de l’information, des consultations complexes et longues, les manques chroniques de personnel et de formation, et un leadership nettement déficient de la part des hauts fonctionnaires.

Le nombre croissant de plaintes que reçoit le Commissariat concernant la façon dont les institutions traitent l’accès à l’information confirme que le système ne respecte pas les conditions prévues dans la Loiet ne répond pas aux attentes du public.

Les temps de traitement prolongés et les refus de communication sont également symptomatiques d’une culture réfractaire à la transparence qui est dénoncée, à bon droit, par les défenseurs des droits civils et les journalistes, notamment. Cette déplorable situation a de sérieuses conséquences pour notre économie fondée sur le savoir ainsi que l’état de notre démocratie.

À la lumière de ce diagnostic désastreux, étayé par une preuve étoffée, le moment est clairement venu pour nous de voir au respect des délais et à promouvoir la communication la plus complète possible de l’information détenue par les institutions gouvernementales.

À ceux et celles qui sont devenus sceptiques, qui m’ont dit au cours de mes deux premières années au Commissariat que vous avez tenté et essayé encore de faire avancer les choses, de changer la culture, je vous dis : tentez et essayez encore.

Comme l’écrit Malcom Gladwell dans son plus récent ouvrage intitulé The Outliers, la clé de la réussite au XXIe siècle tient dans la collaboration et le travail acharné – 10 000 heures de travail acharné!

Voilà donc notre appel à l’action – puisque nous vivons, en fait, une période stimulante pour l’accès à l’information. Au Canada, quatorze commissaires peuvent mettre en commun leurs idées et leurs ressources pour favoriser le changement. La technologie offre des solutions novatrices pour faciliter un accès rapide et facile et pour appuyer nos efforts collectifs en faveur du changement. Le décret lancé par le Président Obama a insufflé une énergie nouvelle à l’accès à l’information aux États‑Unis et proposé de nouvelles normes en matière de rendement et de leadership pour nos dirigeants canadiens. C’est vraiment le bon moment pour nous de recharger nos batteries et d’agir. Saisissons l’occasion.

Au cours des deux dernières années, sous la direction du commissaire Robert Marleau, nous avons concentré nos interventions dans trois secteurs clés afin d’améliorer le respect des délais concernant le traitement des demandes. Au cours du présent exercice, nous prévoyons d’intensifier nos efforts à cet égard, car nous avons conclu que des mesures urgentes s’imposent, faute de quoi les Canadiennes et les Canadiens risquent de perdre confiance dans la capacité du système de leur donner accès à l’information que détiennent, pour eux, les institutions financées par les deniers publics.

D’abord, nous avons recherché des solutions pour régler notre éternel problème d’arriéré des plaintes. Puis, nous avons élaboré une approche stratégique à multiples facettes pour régler les problèmes systémiques et pour optimiser la conformité. Et, enfin, nous avons fait des recommandations pour une réforme de la Loi afin d’améliorer le modèle de conformité.

Il suffit d’examiner le premier rapport annuel, publié en 1984, pour constater que, dès sa première année de fonctionnement, le Commissariat avait accumulé un arriéré de 104 plaintes sur les 150 qu’il avait reçues pendant l’année. Le problème n’a jamais été réglé, a empiré au fil des ans et s’est encore aggravé en 2007‑2008, lorsque le nombre de plaintes reçues par le Commissariat a augmenté de 80 %. Il est alors devenu manifeste qu’il fallait trouver de nouveaux modes de fonctionnement.

Comme on peut le lire dans notre tout récent rapport annuel de 2008‑2009, l’évaluation par le Commissariat de ses propres opérations a mené à un profond remaniement de ses activités et à la mise en œuvre d’un nouveau processus d’enquête rationalisé qui, bien qu’il présente encore de nombreux défis, commence à montrer des résultats prometteurs.

Une équipe spécialisée s’occupe maintenant de l’inventaire des plaintes datant d’avant le mois d’avril 2008. Cet inventaire est notre principal handicap dans la recherche d’une plus grande efficacité. Nous avons adopté un processus et des stratégies pour éliminer cet inventaire d’ici la fin du présent exercice. En fait, après quatre mois à peine, l’équipe en question avait déjà éliminé 30 % de l’arriéré.

Pour ce qui est des plaintes déposées après avril 2008, nous avons adopté une approche en trois étapes. Notre Unité de réception évalue toutes les plaintes reçues et leur donne un ordre de priorité, ce qui libère les enquêteurs des tâches administratives fastidieuses et leur permet de concentrer leurs efforts sur les enquêtes. Notre Unité de règlement rapide se charge ensuite des cas qui peuvent être réglés rapidement et facilement. Les dossiers les plus complexes sont confiés à l’équipe de règlement des plaintes et du respect de la Loi.

Cette année, nous concentrerons nos efforts sur la pleine mise en œuvre du modèle et l’accélération des enquêtes. Ce faisant, nous évaluerons aussi le temps qu’il faut aux institutions pour nous fournir les documents relatifs aux plaintes. À l’heure actuelle, des institutions peuvent prendre jusqu’à plusieurs mois pour réunir et fournir la documentation, ce qui augmente le temps global pour la conduite des enquêtes. Il est impératif de remédier à cette situation. Nous travaillerons avec les institutions pour y arriver. Faute d’une solution rapide et acceptable, nous pourrions être forcés de recourir à nos pouvoirs officiels pour protéger le droit des plaignants de recevoir une réponse du Commissariat dans les délais prescrits.

Pour suivre l’évolution de la technologie, nous ajouterons à notre effectif l’an prochain un enquêteur spécialisé dans les preuves électroniques. Nous mettons également en œuvre une stratégie exhaustive de GI/TI à l’appui de nos nouvelles procédures opérationnelles.

Concernant les problèmes systémiques, nous avons élaboré une approche exhaustive et proactive qui nous aidera à cerner et à régler les problèmes avant qu’ils ne prennent des proportions endémiques. Si certains problèmes pourraient faire l’objet d’enquêtes systémiques officielles, d’autres seront abordés au moyen du processus annuel de fiches de rendement ou par le militantisme.

En 2007‑2008, nous avons adopté une nouvelle méthodologie pour l’établissement des fiches de rendement afin de mieux évaluer le rendement du système. Nous publierons sous peu notre premier plan triennal relatif aux fiches de rendement, qui fournira aux institutions un préavis quant au type et à la portée des données que nous rechercherons dans le but d’encourager la conformité proactive.

Au cours du présent exercice, pour faire suite aux constatations préliminaires issues des fiches de rendement de l’an dernier, nous prévoyons de lancer une enquête concernant l’invocation systémique de prorogations de délais de plus en plus longues.

Dans un contexte de ressources limitées et d’urgence d’agir, nous avons pris conscience que, pour optimiser la conformité des institutions et pour protéger les droits des demandeurs, il nous fallait élargir la portée des outils que nous utilisons pour favoriser constamment l’amélioration du système. Notre continuum de conformité offre un large éventail d’interventions possibles, qui vont de l’établissement de partenariats avec les intervenants, à la présentation d’arguments aux parlementaires jusqu’aux poursuites judiciaires.

Sur le plan législatif, nous avons amorcé un dialogue continu avec les intervenants – y compris des professionnels, des spécialistes et des utilisateurs de l’accès à l’information – afin d’en apprendre davantage sur les priorités qui devraient guider la modernisation de la Loi. Nous avons entrepris une démarche exhaustive de comparaison de la loi fédérale avec d’autres normes nationales et internationales et concentré nos recommandations de réforme sur l’amélioration du modèle de conformité. Sur la base de nos consultations, le commissaire a recommandé en mars douze modifications à la Loi auprès du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique. Ces recommandations ne se veulent nullement exhaustives. Elles représentent plutôt les éléments nécessitant le plus une réforme pour le renforcement du modèle de conformité, aujourd’hui déficient, aux dispositions législatives fédérales.

Comme le tableau en fait foi, les recommandations ont reçu un vaste appui de la part des témoins ayant comparu devant le Comité. En fait, je tiens à profiter de l’occasion pour remercier tous les gens qui ont participé à cet important processus.

Tout bien considéré, les dernières années au Commissariat ont été des plus stimulantes. Nous devons certainement être à mi‑chemin, sinon tout près, des 10 000 heures de travail acharné! Cependant, il reste encore beaucoup à faire. Nos propres interventions au cours de la prochaine année reposeront certainement sur ce sentiment d’urgence, dans le cadre duquel notre attention sera concentrée sur le respect des délais.

Nous sommes prêts à réaliser de plus grandes économies de temps, à l’interne, par l’application et la mise au point de notre modèle opérationnel et diverses initiatives de renouvellement, de même qu’une conformité accrue, à l’externe, au moyen du recours stratégique à notre continuum de conformité.

Nous mettrons nettement l’accent sur le sentiment d’urgence et évaluerons notre réussite en fonction de nos vérifications internes, des évaluations du rendement des institutions, des commentaires provenant de nos partenaires et intervenants et, espérons-nous, de la modernisation tant attendue de la Loi sur l’accès à l’information.

Nous réussirons tous à faire passer nos régimes d’accès à l’information à l’ère du XXIe siècle en unissant nos efforts en vue de teinter d’un sentiment d’urgence nos plans d’action. Nous sommes en train de planifier et d’organiser la Semaine du droit à l’information 2009 avec ce même sentiment d’urgence, et il nous tarde d’unir nos efforts aux vôtres afin de faire de cette activité une manifestation véritablement nationale et de sensibiliser les Canadiennes et les Canadiens aux questions relatives à l’accès à l’information. 

Nous avons en tête une évolution fondamentale des mentalités. Une culture de la transparence où l’information est communiquée en fonction d’un « droit de savoir », contrairement à un « besoin de savoir ». Une culture où l’accès est la norme, et où l’information est communiquée systématiquement au moyen de salles de lecture virtuelles.

Un système qui est guidé par des lois modernes et un modèle de conformité renforcé. Pour respecter leurs obligations, les institutions doivent notamment : consacrer des ressources suffisantes; utiliser la technologie comme un outil habilitant; améliorer les consultations intragouvernementales; et assumer pleinement leur obligation de prêter assistance. Les institutions reçoivent des objectifs de rendement clairs, des directives explicites et un soutien et des ressources financières suffisantes.

L’accès à l’information devient une valeur essentielle de la fonction publique, avec le ferme soutien des dirigeants politiques et des hauts fonctionnaires.

Au cœur du système, nous travaillons tous de concert et donnons l’exemple en revendiquant et en apportant vigoureusement les changements exigés par un environnement en constante évolution de sorte que l’accès à l’information et la transparence reprennent la place qui leur revient dans notre démocratie.

Je vous remercie.