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Discours

Année

Un diagnostic alarmant pour l’accès à l’information au Canada

Contexte et processus

L’intention du législateur

Il y a vingt-cinq ans, le Canada comptait parmi les premières démocraties à adopter une loi qui donnait à ses citoyens — sauf dans des cas d’exceptions « précises et limitées » — le pouvoir d’accéder à l’information détenue par le gouvernement.

Les institutions gouvernementales devenaient ainsi directement responsables de leurs actions et de leurs décisions.

La Loi sur l’accès à l’information exige, précisément, que les institutions fassent tous les efforts raisonnables pour prêter assistance aux demandeurs. Qu’elles donnent suite à leur demande de façon précise, complète et en temps utile.

« L’obligation de porter assistance » a d’ailleurs été renforcée, ces dernières années, par la Loi fédérale sur la responsabilité.

Processus d’élaboration des fiches de rendement

Dans le cadre de son mandat et ce, depuis 1998, le Commissariat à l’information évalue le rendement des institutions fédérales relativement au traitement des demandes d’accès à l’information.

Jusqu’à maintenant, le processus portait plutôt sur les « présomptions de refus »—c.-à-d. les demandes qui n’obtiennent pas une réponse dans les 30 jours, ou avant l’échéance de la prorogation prévue par la loi.

Vu la vitesse de notre environnement numérique, ce critère ne perd en rien de son importance aujourd’hui. Comme vous le savez sûrement, tout délai en matière d’accès équivaut à un refus d’accès. Cependant, les présomptions de refus ne traduisent pas toute la réalité.

Récentes améliorations

Par conséquent, nous avons apporté des améliorations substantielles au processus d’élaboration des fiches de rendement pour 2007-2008 afin d’obtenir un tableau plus détaillé du rendement des institutions.

On a pu ainsi tirer des renseignements importants sur les facteurs contextuels— p. ex. les changements dans le volume ou la capacité de travail, les processus et le leadership. On a pu aussi observer un certain nombre de bonnes pratiques. Plus encore, le nouveau processus nous a permis de cerner certaines tendances systémiques qui influencent le rendement des institutions, mais sur lesquelles celles-ci n’ont pas un contrôle direct.

Les résultats pour 2007-2008

Le rapport déposé aujourd’hui constitue l’aboutissement de ce nouveau processus. Mais le tableau plus détaillé qui en ressort est également beaucoup plus sombre.

Rendement des institutions

Parmi les dix institutions sélectionnées, six ont affiché un rendement sous la moyenne. Les raisons varient et comprennent notamment un volume de travail trop élevé, une insuffisance de ressources et des processus inefficaces.

La constatation première, c’est que le délai de 30 jours prévu par le Parlement est en train de devenir l’exception plutôt que la norme. Les institutions que nous avons évaluées cette année traitent, en moyenne, moins de la moitié des demandes dans les 30 jours. Plusieurs d’entre vous l’avez déjà signalé, voire expérimenté.

Ce qui est encore plus inquiétant, c’est le recours croissant aux prorogationsetpour des délais plus longs. Une tendance qui n’est pas justifiée par l’augmentation proportionnelle des demandes d’accès à l’information.

Problèmes systémiques

Comme je l’ai mentionné plus tôt, notre processus a permis de cerner différents problèmes systémiques influant sur l’accès à l’information.

Ces problèmes systémiques se résument ainsi : une gestion de l’information largement défaillante; un processus de consultation aux effets pervers; des lacunes chroniques en ressources humaines et en formation; et l’absence de leadership en haut lieu pour ce qui est de l’accès à l’information.

Depuis plusieurs années, la détérioration de la gestion de l’information au sein du gouvernement fait l’objet de nombreuses préoccupations. Le faible rendement des institutions dont nous rendons compte aujourd’hui est symptomatique de l’ampleur de la crise de la gestion de l’information. Une crise que vient intensifier le rythme du développement technologique.

L’accès à l’information est devenu l’otage de cette crise et pourrait bien en devenir la victime.

Il n’existe présentement aucune approche à la fois universelle et horizontale pour gérer ou accéder à l’information gouvernementale. Certaines institutions ne connaissent même pas l’étendue de l’information dont elles disposent.

Dans l’environnement numérique actuel, les pratiques révolues de l’ère du papier, les incohérences, le chevauchement, ou la duplication de l’information, ont de sérieuses ramifications. De telles pratiques ralentissent la recherche de l’information, mènent à des résultats infructueux, obligent à recommencer et génèrent d’énormes quantités de pages à examiner. Cela se traduit inévitablement par des retards inacceptables lorsqu’il s’agit de répondre aux demandes d’information.

L’augmentationdes consultations entre les institutions entraîne également des retards considérables. Vu la complexité et l’interdépendance croissantes des dossiers gouvernementaux, les consultations constituent désormais une exigence opérationnelle incontournable. Pourtant, cette réalité n’est ni reconnue, ni mesurée, ni pourvue en conséquence.

Du côté des ressources humaines, il n’y a pas suffisamment de personnel qualifié pour s’occuper de l’accès à l’information, et il n’y a pas de plan intégré pour augmenter la capacité. Il n’y a pas non plus de formation obligatoire pour sensibiliser le personnel aux exigences de la Loi.

Toutes ces lacunes témoignent d’un manque flagrant de leadership aux plus hauts échelons du gouvernement.

Sans leadership ni surveillance adéquats, les institutions sont incitées à élaborer ou à mettre en œuvre des stratégies discutables pour pouvoir gérer leur volume de travail en l’absence de ressources suffisantes.

Comme organisme responsable des directives de conformité aux politiques, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit exercer un leadership plus énergique.

Recommandations

Notre rapport contient une gamme de recommandations qui visent à remédier

aux graves lacunes que suscite l’application de la Loi.

Au Secrétariat du Conseil du Trésor

Les recommandations les plus fermes et les plus stratégiques ont pour but d’inciter le Secrétariat du Conseil du Trésor :

  • À examiner, à pourvoir et à améliorer la gestion de l’information dans l’ensemble des institutions gouvernementales.

  • Quant à l’accès à l’information, plus précisément, le Conseil du Trésor doit élaborer un plan d’action intégré en ressources humaines pour répondre aux lacunes actuelles. La solution nécessite en partie la professionnalisation du personnel responsable de l’accès, notamment par l’établissement d’un programme de formation et de normes d’accréditation.

  • Le Conseil du Trésor doit aussi revoir et améliorer, à l’intérieur du Cadre de responsabilisation de gestion, les critères qui servent à mesurer le rendement global des institutions pour ce qui est de satisfaire à leurs obligations en vertu de la Loi.

Aux différentes institutions

Des recommandations sont également formulées à l’intention de toutes les institutions visées par notre examen. Celles-ci doivent notamment :

  • Doter leurs services d’accès à l’information de ressources adéquates.

  • Revoir leurs méthodes de traitement des demandes de façon à en améliorer l’efficacité et la rapidité.

  • Les institutions doivent aussi améliorer leurs mécanismes de suivi et de production de rapports, particulièrement en ce qui a trait aux prorogations et aux consultations.

Certes, nous traversons des temps difficiles sur le plan économique. Mais en ce qui concerne la gestion de l’information et l’accès, le statu quo pourrait s’avérer beaucoup plus coûteux, et beaucoup plus dommageable à long terme, que l’injection des ressources nécessaires pour corriger les problèmes dès maintenant.

Exemples de bonnes pratiques

Je l’ai dit plus tôt, notre nouveau processus nous a permis de repérer quelques bonnes pratiques, qui pourraient peut-être inspirer d’autres institutions.

Pour ses bonnes pratiques, nos compliments vont au ministère de la Justice — il a d’ailleurs obtenu la plus haute note cette année, après des échecs liés aux présomptions de refus les trois années précédentes. Justice Canada a réussi à mettre en place un protocole d’entente avec 18 institutions fédérales dans le but d’accélérer le processus de consultation. Pour certains types de documents, un processus d’examen accéléré a également été introduit afin d’éviter les retards inutiles.

Bibliothèque et Archives Canada — qui a aussi obtenu une très bonne note — met l’accent sur la qualité du service fourni aux demandeurs. Le personnel les aide à mieux délimiter leur demande et s’assure qu’ils reçoivent une information pertinente.

Prochaines étapes

Suivi et engagements du Commissariat

Voilà pour le bilan. Quelles sont les prochaines étapes?

Pour notre part, nous allons assurer un suivi avec les dix institutions en question, ainsi que le Conseil du Trésor, pour faciliter et évaluer les progrès.

Cet exercice s’inscrit dans le cadre du premier plan triennal que nous allons introduire pour nos évaluations de rendement. Le plan triennal sera largement diffusé et précisera à l’avance les institutions qui seront visées.

Dans l’intervalle, nous planifions aussi mener une enquête systémique formelle portant sur l’utilisation et l’impact des prorogations. Plus de détails vous seront communiqués en temps opportun.

Modèle de conformité et modernisation

Corriger les éléments administratifs de l’équation constitue une condition nécessaire, mais non suffisante pour véritablement assurer l’accès à l’information.

Il y a un autre élément crucial que l’élaboration des fiches de rendement a mis en évidence encore une fois : le modèle de conformité est trop faible. Il n’a aucun caractère contraignant, aucun mordant!

Présentement, il n’existe aucun incitatif adéquat et il n’y a pas de conséquences à ne pas satisfaire aux exigences de la Loi.

Par exemple, la durée des prorogations ne fait l’objet d’aucune restriction, malgré leur incidence importante sur les retards. Il suffit que les institutions fédérales avisent le Commissaire à l’information, et il n’y a pas de sanctions si elles négligent de le faire.

Le système a besoin de discipline, mais les bons signaux n’y sont pas!

Plus encore, la législation doit être mise à l’unisson des normes actuelles et de la réalité numérique.

Il y a vingt-cinq ans, le Canada faisait figure de leader en donnant aux Canadiens les moyens de surveiller la performance de leur gouvernement et de prendre une part active à notre système démocratique.

Le Canada doit redorer son blason s’il veut prétendre assister d’autres nations sur la voie de la démocratie.

Je me ferai un plaisir de répondre maintenant à vos questions.