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Décision de la Cour d’appel fédérale dans Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale (2015 CAF 56)

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Mise à jour : Le 3 mars 2015, la Cour d’appel fédérale a autorisé l’appel interjeté par la commissaire à l’information du Canada.

Le 26 mars 2014, la commissaire à l’information a porté en appel un jugement de la Cour fédérale rendu le 3 mars 2014 et menant au rejet d’une demande de révision judiciaire déposée par la commissaire, avec le consentement du demandeur, en vertu de l’article 42 de la Loi sur l’accès à l’information.

L’affaire porte sur une demande d’accès à des documents liés à la vente de certains biens militaires déposée auprès du ministère de la Défense nationale (MDN) le 3 février 2011. Le MDN a avisé le demandeur qu’il prorogerait le délai de 1 110 jours.

À la suite d’une plainte formulée par le demandeur voulant que le délai ne soit pas raisonnable, la commissaire a mené une enquête. Au cours de cette enquête, le MDN a informé la commissaire que 230 jours de prorogation de délai étaient demandés en vertu du paragraphe 9(1)a) pour traiter le grand nombre de documents mis en cause et que les autres 880 jours étaient demandés en vertu du paragraphe 9(1)b) pour mener les consultations nécessaires. Le MDN a au départ soutenu avoir estimé le temps alloué en vertu du paragraphe 9(1)b) (880 jours) en divisant simplement le nombre de pages demandées par le nombre de pages incluses dans le cadre d’une consultation moyenne du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), et en appliquant le quotient en résultant (8) comme multiplicateur de la moyenne du temps de consultation du MAECI (110 jours). L’enquête de la commissaire a révélé que les exigences relatives à une prorogation de délai en vertu de l’article 9 n’avaient pas été satisfaites. La commissaire a conclu que le MDN avait manqué à son devoir de déployer tous les efforts nécessaires pour traiter la demande en temps opportun. Elle a conclu que la prorogation de délai soutenue par le MDN était non valide. Elle a recommandé que le MDN s’engage à répondre à la demande au plus tard le 28 février 2013. Le 6 novembre 2012, le MDN a informé la commissaire qu’il ne pouvait prendre un tel engagement.

Avec le consentement du demandeur, la commissaire a demandé à la Cour fédérale un jugement déclarant que le ministre de la Défense nationale n’a pas donné accès aux documents demandés en vertu de la Loi dans les délais prévus par la Loi et que, par conséquent, ce défaut de communication équivaut à une décision de refus de communication.

Environ un mois avant l’audience de cette demande, le MDN a donné au demandeur accès aux documents en question.

La Cour fédérale a accepté d’entendre l’affaire même si le litige était désormais discutable. La Cour fédérale a rejeté la demande de la commissaire, estimant que dans la mesure où une institution fédérale respecte la prorogation de délai établie, il ne pouvait pas y avoir une présomption de refus en vertu du paragraphe 10(3), peu importe le caractère raisonnable de la prorogation, et que par conséquent, aucun droit à révision judiciaire n’était survenu pendant la prorogation de délai, comme dans le cas présent (motifs de la Cour d’appel fédérale, paragraphe 56).

La commissaire à l’information a fait appel de la décision. Avant que l’appel soit entendu, la Cour d’appel fédérale a autorisé l’intervention du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario.

La première question en appel visait à déterminer si la Cour fédérale avait autorité en vertu de l’article 42 de la Loi pour réviser une décision prise par une institution fédérale en vertu du paragraphe 9(1) de proroger le délai établi à l’article 7 en vue de répondre à une demande faite en vertu de la Loi.

La Cour d’appel fédérale a soutenu que l’interprétation de la Cour fédérale était incorrecte. Elle a précisé qu’une lecture du paragraphe 10(3) qui empêcherait la révision judiciaire d’une prorogation de délai constituerait un manquement aux exigences du Parlement. Les délais établis dans la Loi font partie du régime législatif, et il y a deux délais : le délai de 30 jours qui découle de l’application de l’article 7 comme suite d’une demande d’accès à l’information et le délai prorogé qui découle d’un avis de prorogation émis conformément à l’article 9. Le défaut de respecter l’un ou l’autre de ces délais vaut décision de refus conformément au paragraphe 10(3).

Conclusions de la Cour d’appel fédérale :

[60] Aux fins de l’application du paragraphe 10(3), l’interprétation suivant laquelle le paragraphe 9(1) autorise le délai que l’institution souhaite prendre, quel qu’il soit, est vue comme une exigence de la Loi, à condition que la prorogation soit « raisonnable [...] en tenant compte des circonstances » et des critères établis aux paragraphes 9(1)a) et 9(1)b). En outre, le délai prorogé que le juge de la Cour fédérale a accepté comme respectant les délais établis dans la Loi (motifs au paragraphe 66) n’est aucunement un délai. Si une institution fédérale est libre de choisir le délai, sans égards aux conditions législatives établies au paragraphe 9(1), aucune limite ne peut être imposée au délai choisi.

Qui plus est, la Cour d’appel fédérale a reconnu qu’un accès en temps opportun fait partie intégrante du droit d’accès (voir le paragraphe 4(2.1) de la Loi) (paragraphe 63).

La Cour d’appel fédérale a maintenu que l’interprétation adéquate était celle offerte par la commissaire à l’information (paragraphe 71). Une institution fédérale peut se prévaloir du pouvoir de proroger le délai de réponse à une demande d’accès à l’information, comme stipulé à l’article 9 de la Loi, mais seulement lorsque les conditions requises sont satisfaites. La Cour a ajouté que : « Une telle condition est que le délai soit raisonnable eu égard aux circonstances établies aux paragraphes 9(1)a) ou 9(1)b). Si cette condition n’est pas satisfaite, la prorogation de délai n’est pas valable. Le délai de 30 jours imposé en vertu de l’article 7 demeure par conséquent le délai applicable » (paragraphe 72). La Cour a conclu qu’il y a « présomption de refus lorsque le délai initial de 30 jours est arrivé à échéance sans que l’accès demandé soit octroyé, dans des circonstances où aucune prorogation de délai légalement valable n’a été établie » (paragraphe 73) [traduction].

La deuxième question en appel visait à déterminer si la prorogation de délai soutenue par le MDN était valide. La Cour a statué qu’elle ne l’était pas. Elle a noté que le type de formule utilisée pour calculer les 880 jours défiait toute logique et était loin de représenter une véritable tentative d’évaluer la durée requise (paragraphe 80). Elle a de plus noté que le traitement de l’affaire par le MDN avait été superficiel et montrait que le Ministère « avait agi comme s’il n’avait de comptes à rendre à personne d’autre que lui‑même dans son affirmation de la prorogation » [traduction]. Son traitement de la prorogation était loin de démontrer qu’un véritable effort avait été fait pour évaluer la durée de la prorogation (paragraphe 81).

Sur ce point, la Cour d’appel fédérale a donné quelques orientations pour de futures affaires, déclarant qu’« une institution fédérale ne peut pas simplement faire valoir l’existence d’une justification législative pour une prorogation et déclarer la prorogation de son choix. Elle doit s’efforcer de démontrer le lien entre la justification mise de l’avant et la durée de la prorogation établie. En ce qui concerne le paragraphe 9(1)a), cela signifie qu’il faut non seulement démontrer qu’un grand nombre de documents sont mis en cause, mais aussi que l’ampleur du travail requis pour donner accès aux documents dans tout délai considérablement moindre que celui établi nuirait aux opérations. Le même type de lien rationnel devrait être fait relativement au paragraphe 9(1)b) en ce qui concerne les consultations nécessaires » (paragraphe 76). Elle a ajouté que les institutions fédérales « doivent sérieusement s’employer à évaluer le délai requis et s’assurer que le calcul estimatif est suffisamment rigoureux, logique et soutenable pour tenir la route lors d’un examen de son caractère raisonnable » [traduction].

La Cour d’appel fédérale a déclaré que le MDN était présumé avoir refusé la communication aux termes du paragraphe 10(3) de la Loi sur l’accès à l’information après expiration du délai de 30 jours établi à l’article 7 de la Loi.

Lien vers la décision : Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale (la décision est disponible en anglais seulement)