Discrétionnaires (en général)

Disposition :

Le présent «grid» traite des exceptions discrétionnaires en général.

Discrétionnaires (en général)

Observations préliminaires :

La Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la «Loi»), prévoit que les citoyens canadiens et les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration ainsi que toute personne ou société présente au Canada ont droit d'avoir accès à la plupart des documents relevant du gouvernement fédéral. Plus précisément, la Loi prévoit que sont accessibles tous les renseignements contenus dans les documents relevant des institutions fédérales énumérées à l'annexe I, à moins qu'une disposition expresse de la Loi ne permette ou ne prescrive aux responsables des institutions de refuser la communication ou que les dossiers ou une partie de ceux-ci ne soient exclus sous le régime de l'article 68 ou 69.

La Loi contient deux types d'exceptions, habituellement appelées les exceptions obligatoires et les exceptions discrétionnaires. Dans le cas des exceptions obligatoires (qui sont généralement formulées de la façon suivante : «Le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication»), une fois qu'on a déterminé qu'une telle exception s'applique, la communication des renseignements doit être refusée. Ainsi, à moins qu'une disposition dérogatoire s'applique (voir ci-dessous), l'institution fédérale qui possède les renseignements a l'obligation d'en refuser l'accès. Quant aux exceptions discrétionnaires (généralement libellées de la façon suivante dans la Loi : «Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication»), elles permettent à une institution de refuser la communication. Après avoir déterminé qu'une exception discrétionnaire s'applique, l'institution a le choix de communiquer ou non les renseignements.

Seul le responsable d'une institution fédérale ou une personne que celui-ci a désignée par écrit à cette fin peut, à sa discrétion, décider de communiquer les renseignements ou d'en refuser l'accès.

Lors de l'examen de la demande d'une exception discrétionnaire, il importe de se rappeler qu'il incombe à l'institution fédérale de prouver non seulement que les renseignements sont visés par l'exception, mais que le responsable de l'institution ou son délégué a exercé de façon régulière son pouvoir discrétionnaire en décidant de ne pas communiquer les renseignements(1)

. S'il n'y a aucune preuve que le responsable de l'institution a examiné la question de communiquer ou non des renseignements visés par une exception discrétionnaire ou si la preuve de la raison pour laquelle il a décidé de refuser la communication indique qu'il s'est fondé sur des facteurs non pertinents ou déraisonnables ou des considérations irrégulières, ou que la décision n'est pas conforme aux objets de la Loi (élargir l'accès aux renseignements fédéraux sous réserve d'exceptions limitées et précises), le commissariat, et la Cour fédérale dans le cadre d'un contrôle, peut contester ou rejeter la décision de refuser la communication.

Discrétionnaires (en général)

Exceptions discrétionnaires :

Le responsable d'institution doit exercer son pouvoir discrétionnaire relativement aux exceptions suivantes prévues par la Loi :

14 Affaires fédérales provinciales
15(1) Affaires internationales et défense
16(1) Application de la Loi et enquêtes
16(2) Méthodes de protection
17 Sécurité des individus
18 Intérêts économiques du Canada
21 Avis et recommandations
22 Examens et vérifications
23 Secret professionnel des avocats
26 Publication

Une méthode en deux étapes est utilisée pour déterminer si une exception discrétionnaire s'applique. D'abord, le responsable détermine si le document est visé par l'exception invoquée. Ensuite, il détermine si le document devrait néanmoins être communiqué. La Cour d'appel fédérale a maintenant confirmé que le fardeau de la preuve incombant à une institution fédérale, prévu par l'article 47 de la Loi, de prouver qu'une exemption s'applique, vise la preuve tant du respect des conditions applicables à l'exception que de l'exercice régulier du pouvoir discrétionnaire conféré au responsable de l'institution fédérale2.

Discrétionnaires (en général)

Exercice du pouvoir discrétionnaire :

L'exercice d'un pouvoir discrétionnaire est fondamental à la réalisation du but de la Loi sur l'accès à l'information. Les principes directeurs de la Loi sont les suivants :

  • le public devrait avoir accès aux documents de l'administration fédérale;
  • les exceptions indispensables à ce droit d'accès devraient être précises et limitées;
  • les décisions quant à la communication de ces documents devraient être susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.

La Cour suprême du Canada a caractérisé comme suit les fins sous-jacentes à la Loi sur l'accès à l'information et a conclu que ces principes directeurs, ainsi que les principes énoncés à l'article 2, doivent être considérés au moment de décider de l'application d'une exception à la divulgation :

La loi en matière d'accès à l'information a (...) pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu'elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l'information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l'ensemble de la population. (...) Les droits aux renseignements détenus par l'État visent à améliorer les rouages du gouvernement, de manière à le rendre plus efficace, plus réceptif et plus responsable. En conséquence, bien que la Loi sur l'accès à l'information reconnaisse un droit d'accès général aux « documents des institutions fédérales » (alinéa 4(1)b), il importe de tenir compte de l'objectif général de cette loi pour déterminer s'il y a lieu de reconnaître une exception à ce droit général.

Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, par le juge LaForest. [Non souligné dans le texte original.]

Les fins et les objectifs de la Loi sont particulièrement importants lorsqu'il s'agit de déterminer l'application d'une exception discrétionnaire. Ceci parce que lorsque des responsables d'institution exercent leur pouvoir discrétionnaire d'appliquer une exception discrétionnaire ou d'invoquer une des dérogations (voir ci-dessous), ils et elles doivent considérer les fins générales de laLoi et l'objectif de l'exception elle-même dans le contexte des circonstances en cause. Il ne suffit pas qu'une institution gouvernementale classifie les renseignements demandés comme sujets à une exception discrétionnaire. Le responsable de l'institution doit plutôt considérer si, à la lumière des objets de la loi et de l'exception elle-même, les renseignements devraient être divulgués même si l'exception s'applique.

L'exercice de son pouvoir discrétionnaire permet au responsable d'une institution fédérale de démontrer que celle-ci agit en conformité avec l'esprit de la Loi. Le responsable doit faire plus que simplement refuser la communication : il doit démontrer que les facteurs pertinents ont été pris en considération et que des raisons impérieuses justifient son refus de communiquer les renseignements. Dans le cadre de l'exercice de ce pouvoir, le responsable peut également consulter d'autres organismes publics qui peuvent avoir un intérêt dans les documents demandés.

Ce pouvoir discrétionnaire n'est cependant pas absolu. Il doit être exercé en conformité avec les principes juridiques reconnus et avec la loi qui le confère (c.-à-d. que le responsable doit respecter les principes selon lesquels le public devrait avoir accès aux renseignements et les exceptions à ce droit devraient être précises et limitées). Par conséquent, il incombe au responsable de l'institution de tenir compte de la politique et de l'objet de la Loi sur l'accès à l'information lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire.

Compte tenu de ce principe, les exceptions discrétionnaires obligent le responsable d'une institution fédérale à déterminer si la communication de renseignements visés par l'exception causera probablement un préjudice. En l'absence de tout préjudice apparent, l'institution fédérale devrait communiquer les renseignements, conformément à l'esprit et à l'intention de la Loi. Il se peut que l'institution fédérale désire communiquer les renseignements même si, du point de vue technique, ils sont visés par une exception. Ce peut être le cas si les avantages de la communication l'emportent sur le préjudice ou si une combinaison de facteurs rend le préjudice négligeable. Parmi les autres facteurs dont l'institution devrait tenir compte, mentionnons l'importance de l'intérêt public dans les renseignements, les questions de savoir si la communication aurait un effet positif ou jetterait de la lumière sur des questions faisant l'objet d'un débat public, si la communication des renseignements avantagerait une personne ou un groupe, s'il existe des considérations d'ordre humanitaire en faveur de la communication ou si les circonstances entourant la demande sont telles que la communication serait fondée. La grille concernant l'examen des exceptions discrétionnaires et celles concernant chaque exception discrétionnaire et chaque article visé par une dérogation indiquent les cas où des facteurs particuliers pertinents pour l'exercice du pouvoir discrétionnaire dans chaque cas peuvent s'appliquer.

Les facteurs suivants doivent, de façon générale, être pris en considération par le responsable d'une institution fédérale dans le cadre de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire :

  • l'objet général de la Loi;
  • le libellé de l'exception discrétionnaire et les intérêts que celle-ci tente de protéger;
  • la possibilité de répondre favorablement à la demande de communication en prélevant certaines parties du document et en communiquant au requérant le plus de renseignements possible;
  • la pratique de l'institution dans le passé concernant la communication de documents du même genre (c.-à-d. la Loi n'a pas pour but de limiter l'accès à des renseignements du gouvernement qui sont normalement accessibles au public);
  • l'âge du document;
  • l'intérêt public dans la communication du document;
  • la disponibilité des renseignements (lorsque le public a déjà accès aux renseignements demandés, il pourrait être nécessaire d'assujettir ceux-ci à une exception).

Après avoir examiné ces facteurs et d'autres éléments pertinents, le responsable décide de communiquer ou non tous les renseignements demandés visés par l'exception ou une partie de ceux-ci, en gardant à l'esprit que le but de la Loi est de permettre la communication de plus de renseignements possibles sans causer de préjudice. Si le préjudice susceptible de découler de la divulgation de certains renseignements est plus important que le bénéfice qu'on pourrait tirer de la divulgation, ces renseignements peuvent être supprimés des documents et le reste de ceux-ci être communiqué. La procédure de prélèvement fait partie intégrante de l'exercice du pouvoir discrétionnaire en conformité avec l'esprit de la Loi. L'institution doit notamment tenir compte du niveau d'intérêt public des renseignements et considérer si la divulgation peut assister ou éclairer les questions en jeu, si la divulgation des renseignements bénéficierait à un individu ou à un groupe, s'il existe des raisons humanitaires pour la divulgation ou si les circonstances entourant la demande justifient la divulgation. Le « grid » d'enquête sur l'utilisation des exceptions discrétionnaires et les « grids » consacrés à chaque exception discrétionnaire et à chaque article sujet à des dispositions dérogatoires établissent des domaines où peuvent s'appliquer des facteurs ou des considérations spécifiques à l'exercice de chaque exception discrétionnaire.

Discrétionnaires (en général)

Dispositions dérogatoires :

Une exception obligatoire peut faire l'objet d'une dérogation partielle ou complète dans les circonstances suivantes :

13(2) Renseignements obtenus à titre confidentiel
19(2) Renseignements personnels
20(5) Tiers - Consentement
20(6) Tiers - Intérêt public

Aux termes de chacune de ces dispositions dérogatoires, le responsable d'une institution fédérale «peut», dans certains cas, communiquer des renseignements personnels. La Cour suprême du Canada a caractérisé comme discrétionnaire la décision du responsable d'une institution d'invoquer la disposition dérogatoire prévue au paragraphe 19(2).2

Les responsables d'institution doivent d'abord déterminer si l'on peut conclure que l'une des dispositions dérogatoires s'applique avant de voir si les articles 13, 19 et 20 entrent en jeu. Il ne suffit pas qu'un ministère se contente de dire qu'il n'était pas au courant ou qu'il ne savait pas si une exception s'appliquait. Au contraire, il faut qu'il soit à même de dire quelles mesures ont été prises à cet égard. Par exemple, l'institution doit prouver qu'elle a fait des efforts raisonnables pour obtenir le consentement, pour déterminer la disponibilité d'un document auprès du public, et que le responsable a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon régulière relativement à la primauté de l'intérêt public3.

Discrétionnaires (en général)

Examen de l'exercice du pouvoir discrétionnaire par une institution :

Les tribunaux exigeront que le responsable de l'institution exerce son pouvoir discrétionnaire de bonne foi, de façon impartiale et à des fins liées logiquement aux objets de la loi4. Lorsqu'ils examinent une décision discrétionnaire, ils limitent habituellement leur évaluation à ces facteurs (bonne foi, impartialité, motifs conformes à l'objet de la loi) et visent à s'assurer que le responsable a examiné la question de la communication des renseignements ou de l'application de l'exception. (Cette approche évolue graduellement5. Par exemple, la Cour d'appel fédérale a confirmé que les institutions fédérales ont le fardeau de prouver que le responsable de l'institution a exercé de façon régulière son pouvoir discrétionnaire de refuser la communication, infirmant des jugements antérieurs selon lesquels le demandeur doit soulever une prétention établie à première vue selon laquelle le pouvoir discrétionnaire a été exercé de façon irrégulière, avant qu'un tribunal n'examine la décision du responsable de l'institution pour ces motifs6. Néanmoins, il est probable que les tribunaux restreindront encore les circonstances dans lesquelles ils modifieront la décision prise par un responsable dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire.)

Le bureau du Commissaire à l'information a un rôle différent de celui d'un tribunal de révision. Les enquêteurs ne sont pas assujettis aux restrictions imposées aux tribunaux de révision en ce qui regarde l'exercice du pouvoir discrétionnaire. Il incombe clairement au Commissaire d'examiner attentivement de quelle manière le pouvoir discrétionnaire a été exercé et d'inciter le responsable de l'institution à prendre une autre décision lorsque les circonstances le justifient.

Donc, les enquêteurs doivent non seulement s'assurer que les institutions ont envisagé l'opportunité de divulguer des renseignements visés par une exception discrétionnaire, mais ils doivent également évaluer le caractère raisonnable ou non d'un refus de divulguer les renseignements étant données : 1) les circonstances de chaque affaire, 2) les fins de la Loi; 3) les fins de l'exception. De plus, le rapport sur la plainte rédigé par le Commissaire à l'information est considéré sérieusement par les tribunaux.6 Si ce rapport présente et évalue les facteurs pertinents à l'exercice du pouvoir discrétionnaire dans une affaire particulière, cela pèsera probablement dans l'évaluation par un tribunal de l'exercice du pouvoir discrétionnaire par le responsable de l'institution.

Le Commissaire peut prendre les mesures suivantes lorsqu'il examine l'application d'une exception discrétionnaire :

  • il peut demander à l'institution de décrire les facteurs dont elle a tenu compte dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire;
  • il peut contraindre l'institution à exercer son pouvoir discrétionnaire lorsqu'il n'est pas établi que la demande a été examinée sérieusement;
  • si le responsable n'a pas pris en considération tous les facteurs pertinents compte tenu des circonstances de l'affaire, il peut lui demander de revoir la façon dont il a exercé son pouvoir discrétionnaire.

Discrétionnaires (en général)

Jurisprudence

1) À l'échelon fédéral

Pour décider si une exception discrétionnaire s'applique, il faut répondre aux deux questions suivantes : le document est-il visé par l'exception invoquée? Dans l'affirmative, le document devrait-il quand même être communiqué?7

Des difficultés peuvent survenir lorsqu'on tente de déterminer si une disposition dérogatoire s'applique. Mais il ne suffit pas qu'une institution fédérale se contente de dire qu'elle n'était pas au courant ou qu'elle ne savait pas si une exception s'appliquait. Au contraire, il faut qu'elle soit à même de dire quelles mesures ont été prises à cet égard.8

En demandant des renseignements personnels visés par la dérogation au consentement conformément au paragraphe 19(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels[paragraphe 13(2) de la Loi sur l'accès à l'information], « le demandeur demande également au responsable de cette institution de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement du tiers qui a fourni les renseignements en question» (italiques ajoutés). L'institution fédérale a le fardeau de prouver que l'exception visant le consentement ne s'applique pas étant donné l'incapacité du demandeur à savoir à qui demander le consentement ou en quoi consistent les renseignements9.

Dans Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S., la majorité de la Cour suprême du Canada a conclu que le ministre des Finances avait abusé du pouvoir discrétionnaire conféré par le paragraphe 19(2) de la Loi en imposant au requérant le fardeau d'établir le bien-fondé d'appliquer l'exception dérogatoire concernant l'intérêt public. La Cour a majoritairement conclu que le paragraphe 19(2) n'ordonnait rien de tel et que c'est au Ministre qu'il revenait de soupeser si les raisons d'intérêt public l'emportaient sur le droit à la vie privée des personnes en vertu du sous-alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Dans Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no779, 8 juin 2000 (C.A.), la Cour d'appel fédérale a confirmé que, si le sous-alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s'applique, le responsable de l'institution doit apprécier les intérêts opposés derrière la dérogation à l'intérêt public, mais il jouit d'un pouvoir discrétionnaire quant à la façon de procéder à cette appréciation. Comme il n'était pas clair que l'institution fédérale avait effectué une appréciation discrétionnaire de l'intérêt public et de la protection des renseignements personnels conformément au sous-alinéa 8(2)m)(i), l'affaire a été renvoyée au juge de première instance pour qu'il détermine si l'exception à la communication faisant l'objet de la dérogation avait été appliquée régulièrement.

La Cour d'appel fédérale a infirmé une conclusion de la Section de première instance selon laquelle certains documents se trouvant dans des répertoires de renseignements personnels relatifs aux enquêtes sur la sécurité étaient visés par l'exception prévue par l'alinéa 22(1)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels [alinéa 16(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information], parce que le juge de première instance n'avait pas examiné l'exercice du pouvoir discrétionnaire par le responsable de l'institution conformément à l'exception prévue par l'alinéa 22(1)a). Dans l'affaire Ruby, l'institution fédérale avait invoqué le paragraphe 16(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, l'équivalent du paragraphe 10(2) de la Loi sur l'accès à l'information, afin de refuser de confirmer ou de nier l'existence de documents en réponse à la demande. La Cour a noté que, dans ces circonstances et dans des circonstances semblables prévues par la Loi où le demandeur n'a pas accès aux documents en cause ni n'en connaît le contenu, il serait injuste d'imposer au demandeur le fardeau de prouver que le responsable n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire de façon régulière. La Cour a statué que le demandeur n'a pas à donner de raisons ni à établir que le responsable de l'institution avait exercé son pouvoir discrétionnaire de façon irrégulière, et qu'il incombe plutôt à l'institution de prouver 1) que le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication avait en fait été exercé, c'est-à-dire que le responsable avait envisagé de refuser ou de permettre la communication des renseignements après avoir déterminé que les documents étaient visés par l'exception, et 2) qu'il avait été exercé conformément aux principes appropriés10.

La Cour fédérale a le pouvoir d'ordonner au responsable d'exercer son pouvoir discrétionnaire relativement aux exceptions. Lorsque le responsable n'a pas tenu compte de tous les facteurs comme il devait le faire, la Cour peut lui ordonner de revoir la façon dont il a exercé son pouvoir discrétionnaire. Elle peut également ordonner à une institution qui n'a pas décrit tous les facteurs qui l'ont amenée à prendre sa décision à les expliquer.11

Le pouvoir discrétionnaire conféré au responsable d'institution n'est pas absolu. Il doit être exercé en conformité avec les principes juridiques reconnus et avec la loi qui le confère. Par conséquent, il incombe au responsable de l'institution (ou à son représentant) de tenir compte de la politique et de l'objet de la Loi sur l'accès à l'information lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire.12

Avant d'invoquer une exception, le responsable d'une institution fédérale doit d'abord déterminer si l'on peut conclure que l'une des dispositions dérogatoires s'appliquerait. Si c'est le cas, il doit décider s'il exercera son pouvoir discrétionnaire de façon à communiquer les renseignements. Ce pouvoir discrétionnaire ne peut être exercé par la Cour (mais, comme l'ont démontré les causes Dagg c. Canada et Rubin c. SCHL, l'a démontré, la Cour peut ordonner au responsable de l'exercer).13

Tant que le responsable exerce son pouvoir discrétionnaire de façon appropriée, la Cour fédérale ne mettra pas sa décision en question. La Cour, tout en respectant la décision du responsable, examinera le document et les circonstances de l'affaire. Elle déterminera alors si le pouvoir discrétionnaire a été exercé de bonne foi et pour un motif ayant un lien logique avec la fin pour laquelle il est conféré.14

Cependant, les tribunaux ont statué que le rapport du Commissaire à l'information (sur l'admissibilité d'une exception, l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ou l'admissibilité d'une exception dérogatoire) devait bénéficier d'une considération sérieuse, compte tenu de l'expertise du Commissaire et de l'examen mené par son bureau dans le contexte des enquêtes consacrées aux plaintes pour refus de divulgation.

Discrétionnaires (en général)

2) Ontario

(Ordonnances nos 56, 58, 92, 135, 141, 162, 163, 200, 203, 210, P-211, P-220, P-403, P-413, M-71 et M-101)

  • Le Commissaire peut ordonner au responsable d'exercer son pouvoir discrétionnaire relativement aux exceptions. Lorsque le responsable n'a pas tenu compte, comme il devait le faire, de tous les facteurs pertinents, le Commissaire peut lui ordonner de revoir la façon dont il a exercé son pouvoir discrétionnaire. Il peut également ordonner à l'institution de décrire les facteurs dont elle a tenu compte dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire.

(Ordonnance no M-59)

  • La Commission a l'obligation de revoir la décision d'une institution d'invoquer une exception discrétionnaire en déterminant si les documents sont visés par cette exception.

(Ordonnances nos 200 et P-241)

  • Lorsque le responsable a exercé son pouvoir discrétionnaire, le Commissaire examinera attentivement de quelle manière ce pouvoir a été exercé pour s'assurer qu'il l'a été en conformité avec les principes juridiques reconnus.

(Ordonnance no 58 et P-344)

  • Lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire, le responsable doit apprécier pleinement les faits et se conformer aux principes juridiques applicables. Il doit en outre respecter les principes selon lesquels le public devrait avoir accès aux renseignements et les exceptions à ce droit devraient être précises et limitées. Il doit également prendre en considération les circonstances particulières de la demande.

(Ordonnance no 56)

  • Un responsable doit exercer son pouvoir discrétionnaire à l'égard de chaque document demandé et ne pas se fonder simplement sur l'«expérience pratique» pour exclure une série de documents en vertu de cette exception.

(Ordonnance no 220)

  • Lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire, le responsable doit tenir compte des facteurs concernant l'exception discrétionnaire invoquée. Il n'est pas acceptable que le responsable tienne compte des facteurs pertinents au regard d'une exception discrétionnaire lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire relativement à une autre exception.

(Ordonnance no 52)

  • Un tribunal ne devrait pouvoir intervenir en appel dans la décision du responsable d'une institution fédérale que si ce dernier n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire d'une manière appropriée.15

(Ordonnance no 154)

  • Lorsque rien n'indique que le pouvoir discrétionnaire n'a pas été exercé de la manière appropriée, le tribunal n'interviendra pas en appel dans la décision prise en vertu de ce pouvoir.

(Ordonnances nos 170, 195, 199 et P-262)

  • Lorsque le responsable n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire de manière appropriée, il enjoint d'examiner la façon dont il a été exercé sa discrétion et de justifier sa décision par écrit.

(Ordonnance no P-403)

  • La Commission a statué que l'institution n'avait pas exercé son pouvoir discrétionnaire de manière appropriée lorsqu'elle a refusé de communiquer une note manuscrite à un requérant qui avait déjà reçu de l'institution un document tapé à la machine qui reprenait essentiellement la note. L'institution a été tenue de revoir la façon dont elle a exercé son pouvoir discrétionnaire.

(Ordonnance no 213)

  • Le Commissaire examinera la façon dont l'institution exerce son pouvoir discrétionnaire pour refuser de confirmer ou de nier l'existence d'un document. Il n'interviendra pas si ce pouvoir est exercé en conformité avec les principes juridiques reconnus.

(Ordonnance no 150)

  • Dans cette affaire, la Commission a ordonné à l'institution de confirmer ou de nier l'existence des documents en cause parce qu'elle n'avait présenté aucune observation à l'appui de son refus de confirmer ou de nier. Elle a noté que le demandeur à qui l'on refuse le droit de savoir si un document existe ou non est dans une situation fort différente de celui à qui l'accès à un document est refusé. Elle a déterminé que le pouvoir discrétionnaire dont jouissait l'institution à cet égard ne devait être exercé que dans de rares cas. Lorsqu'il existe une exception discrétionnaire, en l'absence d'observations à l'appui de l'exception, l'application de celle-ci ne sera pas confirmée.

(Ordonnances nos 106, 170 (aux pages 55-56), 195, 199, 213, P-254, P-255, P-262, P-308 et P-344)

  • Dans tous les cas où le responsable refuse de confirmer ou de nier l'existence d'un document, il doit exercer son pouvoir discrétionnaire en conformité avec les principes juridiques reconnus.

(Ordonnance no P-344)

  • L'application rigide de l'article 14 à toutes les affaires concernant un type particulier de document constituerait un exercice incorrect du pouvoir discrétionnaire. Le responsable doit prendre en considération les facteurs particuliers au requérant et veiller à ce que sa décision soit conforme aux politiques, à l'objet et aux dispositions de la Loi.

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3) Colombie-Britannique

(Ordonnance no 1)

  • Dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, le responsable doit apprécier pleinement les faits et se conformer aux principes juridiques applicables. Il doit prendre en considération tous les facteurs pertinents applicables à l'affaire en cause, notamment la pratique passée de l'organisme public concernant la communication de documents du même genre, la question de savoir si la divulgation des renseignements accroîtra la confiance du public dans le fonctionnement de l'organisme et s'il est nécessaire ou préférable de communiquer le document.

(Ordonnance no 5)

  • Lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire, le responsable doit tenir compte de facteurs liés à l'exception discrétionnaire demandée. Si on juge qu'il n'a pas exercé son pouvoir de manière appropriée, il sera contraint de revoir la façon dont il l'a exercé et de donner les motifs de sa décision par écrit.

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JURISPRUDENCE CITÉE

Canada

Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S.

Conseil canadien des Églises chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), Section de première instance de la Cour fédérale du Canada, le 19 mai 1999 (Dossier T-2144-97)

Congrès juif canadien c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1993] 1 C.F. 268 (1re inst.)

Canada (commissaire à l'information) c. Canada (Le Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427 (1re inst.)

Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S.

Commissaire à l'information du Canada c. Président du CRTC, [1986] 3 C.F. 413 (1re inst.)

Commissaire à l'information du Canada c. Canada (Ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux), [1997] 1 C.F.

Rubin c. Société canadienne d'hypothèques et de logement (1987), 8 F.T.R. 230; 36 D.R.C. (4th) 22 (C.F. 1re inst.)

Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no 779, 8 juin 2000 (C.A.)

Stevens c. Canada (Premier ministre), [1998] 4 C.F.

X c. Canada (Ministre de la Défense nationale), [1992] 1 C.F. 77; 46 F.T.R. 206 (1re inst.)


Ontario

Ordonnances nos 99, 118 et 172.

Québec

Boudrias, Fréchette, Gélinas et associés c. Régie de l'électricité et du gaz, (1984-1986) 1 C.A.I. 331

Cie d'assurances du Québec c. Ville de Chicoutimi, [1987] C.A.I. 84

Cinq-Mars c. Commission administrative des régimes de retraite et d'assurances, [1986] C.A.I. 187.

Coopérative de commerce des Milles Îles c. Société des alcools du Québec, [1987] C.A.I. 454.

Couto et autres. c. Ville de Longueuil, [1987] C.A.I. 24, à la p. 31.

Dancause c. Ministère des transports du Québec, [1986] C.A.I. 85.

Deslauriers c. Sous-ministre de la Santé et des Services sociaux du Québec, [1991] C.A.I. 311.

Dufour c. Centre hospitalier Robert-Giffard, [1987] C.A.I. 574.

Dufour c. Commission scolaire Nouvelle Beauce, (1984-86) 1 C.A.I. 25.

Giroux c. Commission des écoles catholiques de Verdun, [1987] C.A.I. 394.

Houde c. Corp. mun. de la paroisse de Ste-Anne de la Pointe-aux-Pères, [1987] C.A.I. 214.

Huard c. Régie de l'assurance automobile du Québec, [1989] C.A.I. 43, à la p. 47.

La Voix de l'Est (1982) Inc. c. Ville de Granby, (1984-86) 1 C.A.I. 54.

Lebel c. Commission scolaire de Manicouagan, [1989] C.A.I. 358, à la p. 361.

Leblanc c. Centre hospitalier de Chandler, [1987] C.A.I. 181.

Morel c. Office du crédit agricole du Québec, (1984-86) 1 C.A.I. 67.

Ouellet c. Fonds pour la formation des chercheurs et l'aide à la recherche, [1986] C.A.I. 38.

Pépin c. Commission administrative des régimes de retraite et d'assurances (C.A.R.R.A.), (1984-86) 1 C.A.I. 43.

Rainville c. Commission administrative des régimes de retraite et d'assurances (C.A.R.R.A.), (1984-86) 1 C.A.I. 437.

Robitaille c. Foyer Notre-Dame-de-Lourdes, [1986] C.A.I. 152.

Rousseau-Martin c. Régie des rentes du Québec [1987] C.A.I. 331.

S... c. Ministère du Revenu du Québec, (1984-86) 1 C.A.I. 35.

Talbot c. Office du crédit agricole du Québec, (1984-86) 1 C.A.I. 104.

Wilson c. Commission scolaire régionale protestante South Shore, (1984-86) 1 C.A.I. 594.

Discrétionnaires (en général)

Examen des exceptions discrétionnaires

EXAMEN DES EXCEPTIONS DISCRÉTIONNAIRES GÉNÉRALES
Critères à établir pour les exceptions discrétionnaires
Cette grille présente des questions générales qui peuvent faciliter l'examen de toute exception discrétionnaire. Veuillez vous reporter aux grilles visant chaque exception, pour les questions relatives aux facteurs pertinents pour l'exercice du pouvoir discrétionnaire de l'exception particulière. Soulignons que, pour l'examen de toute exception discrétionnaire ou exception visée par une dérogation, il faut d'abord déterminer si les renseignements sont visés par l'exception même.
Questions pertinentes Réponse Du Ministère Évaluation

L'institution a-t-elle examiné la question de la communication de renseignements visés par une exception discrétionnaire?

A-t-il été tenu compte l'objet de la Loi, soit favoriser la communication des documents fédéraux?

Les motifs du refus de la communication sont-ils conformes au but de l'exception?

Le responsable de l'institution a-t-il examiné des facteurs qui sont pertinents et conformes aux dispositions de l'exception?

L'issue est-elle raisonnable dans toutes les circonstances?

L'institution a-t-elle examiné la question de la communication?

Demander pourquoi l'institution a décidé de refuser la communication.

Si on répond que c'était parce que l'exception s'appliquait, demander si l'institution s'est demandée si les renseignements pouvaient être communiqués par application du pouvoir discrétionnaire conféré par l'exception.

Dans la négative, faire ressortir qu'il faut se demander si les renseignements devraient être communiqués ou non, même s'ils sont visés par l'exception.

Avoir certains points pertinents prêts pour faciliter la discussion.

A-t-il été tenu compte de l'objet de la Loi?

L'institution a-t-elle envisagé de communiquer les renseignements?

Déterminer si les renseignements sont d'intérêt public, s'ils soulèvent un débat public.

La communication faciliterait-elle ou favoriserait-elle le débat public sur les questions décrites dans les renseignements?

La communication éclairerait-elle une question d'intérêt public?

Les questions relatives aux préoccupations soulevées par les renseignements touchent-elles un grand nombre de personnes?

  • dans l'affirmative, il existe un intérêt en faveur de la communication.

La communication éclairerait-elle le processus décisionnel du gouvernement?

La communication aiderait-elle des personnes ou des groupes à participer au processus décisionnel du gouvernement?

La communication serait-elle avantageuse pour un groupe ou une personne?

  • Aider un groupe ou une personne à obtenir un avantage du gouvernement.
  • Aider un groupe ou une personne dans ses relations avec le gouvernement.

La communication permettrait-elle d'informer un groupe ou une personne au sujet d'une question d'intérêt historique?

La communication permettrait-elle d'informer un groupe ou une personne sur des considérations générales ou des questions ayant des répercussions sur des décisions stratégiques ou gouvernementales?

Existe-t-il des considérations d'ordre humanitaire en faveur de la communication?

Des documents semblables ont-ils été communiqués dans le passé?

Les renseignements ou les renseignements connexes sont-ils à la disposition du public?

Les motifs du refus de la communication sont-ils conformes au but de l'exception?

Quel préjudice serait causé par la communication des renseignements en cause?

Quelle est la gravité du préjudice prévu?

Le préjudice décrit correspond-il au libellé de l'exception?

  • Dans la négative, l'institution considère peut-être des questions non pertinentes.

Le préjudice décrit est-il lié aux motifs de confidentialité sur lesquels porte l'exception?

Le préjudice prévu par l'institution est-il de nature raisonnable étant donné :

  • l'âge du document;
  • la destination probable du document, s'il est communiqué.

Faire ressortir que le refus de communication de renseignements relativement inoffensifs ou non préjudiciables s'ils sont communiqués sous-entend que l'institution cache des renseignements qu'il estpréjudiciable de communiquer.

L'institution a-t-elle examiné des facteurs pertinents?

L'institution a-t-elle exercé elle-même le pouvoir discrétionnaire?

S'assurer que l'institution nefonde pas sa décision sur le fait qu'aucune raison n'a été donnée pour justifier la communication, elle doit elle-même évaluer les autres solutions.

L'institution a-t-elle découvert des intérêts conformes à l'exception dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire de refuser la communication?

Faire ressortir que si les motifs du refus de la communication ne sont pas liés aux dispositions visées par l'exception, les motifs se fondent sur des facteurs non pertinents.

Exemples de facteurs non pertinents :

  • La communication mettrait l'institution ou le gouvernement dans l'embarras (pour des raisons non liées à l'exception).
  • La communication établirait un précédent et exigerait la communication d'autres documents.
  • La communication exigerait l'examen d'un nombre élevé de documents ou la division de documents.

La décision de refuser la communication est-elle raisonnable dans toutes les circonstances?

Évaluer l'intérêt public dans la communication (voir les questions relatives à l'objet de la Loi, ci-dessus).

Évaluation par rapport au préjudice ou aux motifs donnés par l'institution pour refuser la communication.

  • Évaluer la pertinence relativement à l'exception.

L'un l'emporte-t-il sur l'autre?

  • Si l'intérêt public dans la communication l'emporte sur les raisons du refus de la communication :
    • Déterminer si l'institution a bien examiné les motifs en faveur de la communication.
    • Demander à l'institution de réexaminer la chose en fonction des motifs en faveur de la communication.

Discrétionnaires (en général)

Notes

1. Voir Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no779, 8 juin 2000 (C.A.).

2. Voir Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no779, 8 juin 2000 (C.A.), supra, paragraphe 30.

3. Dans Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no779, 8 juin 2000 (C.A.), supra, la Cour a affirmé qu'en demandant des renseignements visés par l'exception prévue par la Loi sur la protection des renseignements personnels [article 13 de la Loi sur l'accès à l'information], « le demandeur demande également au responsable de cette institution de faire des efforts raisonnables pour obtenir le consentement du tiers qui a fourni les renseignements en question » (italiques ajoutés). La Cour a également examiné l'obligation du responsable de l'institution de déterminer si la disposition dérogatoire visant l'intérêt public du sous-alinéa 8(2)m)(i) s'appliquait, et elle a conclu que, comme il n'était pas clair que l'institution fédérale (en l'occurrence le SCRS) avait procédé à une appréciation discrétionnaire de l'intérêt public et de l'intérêt privé, il fallait renvoyer l'affaire devant le juge de première instance qui devait déterminer si l'exception à la communication avait été bien appliquée.

Toutefois, ceci dit, nous admettons que la décision rendue par le juge qui a effectué l'examen ne nous permet pas de savoir si en fait le SCRS a cherché à établir un certain genre d'équilibre discrétionnaire entre l'intérêt public et la vie privée. En d'autres termes, on ne sait pas trop si le SCRS a tenu compte du sous-alinéa 8(2)m)(i) en refusant la communication de renseignements concernant des tiers et si, par conséquent, il a appliqué de la façon appropriée l'exception revendiquée conformément à l'article 26 de la Loi. Nous ne sommes pas non plus en mesure de déterminer si le juge qui a effectué l'examen était convaincu que le SCRS avait tenu compte de l'exception ou s'il en avait lui-même tenu compte.

Dans ces conditions, il faudrait effectuer un nouvel examen des renseignements personnels versés dans les fichiers 010 et 015 qui ont été demandés en vue de déterminer si le SCRS a appliqué de la façon appropriée l'exception prévue à l'article 26 de la Loi. (paragraphes 124-125)

4. Dagg c. Canada, supra, le juge LaForest.

5. Dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S 817, affaire en matière d'immigration, la Cour suprême du Canada a établi de nouveaux critères visant le contrôle des décisions discrétionnaires des fonctionnaires. Elle a remplacé l'ancienne analyse (faite dans Dagg c. Canada, supra), qui exigeait la bonne foi, une procédure équitable et des considérations pertinentes pour l'objet de la loi, par une nouvelle approche fondée sur une évaluation du degré approprié de surveillance des tribunaux, compte tenu de facteurs comme le degré de spécialisation du décideur, l'existence dans la loi d'une disposition empêchant les tribunaux d'annuler ou de contrôler les décisions et le type de décisions en cause (décisions stratégiques ou décisions concernant les droits de la personne). Dans l'arrêt Baker, la Cour a conclu qu'en l'espèce l'exercice du pouvoir discrétionnaire devait être contrôlé en fonction de ce qui était raisonnable, par opposition à incorrect ou à manifestement déraisonnable. Il existe donc des raisons valables pour soutenir une approche semblable à l'égard du contrôle des décisions discrétionnaires prises conformément à la Loi sur l'accès à l'information et pour conclure que le critère de contrôle de ces décisions se fondera sur le « caractère raisonnable » de la décision prise par le responsable de l'institution d'exercer ou non le pouvoir discrétionnaire.

6. Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] A.C.F. no 779, 8 juin 2000 (C.A.), supra. La Cour a fondé sa décision selon laquelle l'institution, et non l'individu, supporte le fardeau de la preuve relativement à l'exercice du pouvoir discrétionnaire, sur les facteurs suivants :

[...] où l'accessibilité à des renseignements personnels est la règle et la confidentialité l'exception, où le demandeur ne sait pas quels renseignements personnels ne sont pas communiqués, où le demandeur n'a pas accès au dossier dont dispose la Cour et où il n'a pas les moyens adéquats lui permettant de vérifier la façon dont le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication a été exercé par les autorités, et où l'article 47 de la Loi impose clairement au responsable de l'institution fédérale la charge d'établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels et, par conséquent, d'établir qu'elle a exercé d'une façon régulière son pouvoir discrétionnaire à l'égard d'une exception précise invoquée - on ne saurait imposer une charge de la preuve au demandeur.

7. Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427 (1re inst.) :

«La Loi prévoit deux catégories d'exemptions, les exemptions obligatoires (articles 13, 19, 20, 24) et les exemptions discrétionnaires (articles 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23). Dans le cas des exemptions obligatoires, il s'agit seulement de décider si le document relève des catégories que la Loi soustrait à la communication. Dans le cas des exemptions discrétionnaires, telles les exceptions prévues à l'article 14, deux décisions sont nécessaires : il faut tout d'abord déterminer si le document relève de la catégorie soumise à l'exception légale invoquée dans le cas d'espèce; et ensuite, le cas échéant, s'il y a quand même lieu de communiquer ce document.»

8. X c. Canada (Ministre de la Défense nationale), [1992] 1 C.F. 77; 46 F.T.R. 206 (1re inst.).

9. Ruby c. Canada (Solliciteur général, GRC), [2000] F.C.J. no 779, 8 juin 2000 (C.A.F.).

10. Ibid.

11. Rubin c. Canada (SCHL), [1989] 1 C.F. 265; 52 D.L.R. (4th) 671; 19 F.T.R. 160; 86 N.R. 186 (C.A.F.). Voir également Bland c. Commission de la capitale nationale, [1991] 3 C.F. 325; 41 F.T.R. 202; 4 Admin. L.R. (2d) 171; 36 C.P.R. (3d) 289 (1re inst.).

12. Ibid.

13. Canada Packers Ltée c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1989] 1 C.F. 47; 53 D.L.R. (4th) 246; 32 Admin. L.R. 178; 26 C.P.R. (3d) 407; 87 N.R. 8 (C.A.F.) :

«Une décision rendue sous l'empire du paragraphe 20(1) ne vide toutefois pas la question. Lorsqu'un rapport est suffisamment défavorable pour donner lieu à une probabilité raisonnable de perte financière appréciable de la part d'un tiers, un ministre de la Couronne doit s'acquitter de l'obligation qu'il tient du paragraphe 20(6) et déterminer si «les raisons d'intérêt public concernant la santé et la sécurité publique ainsi que la protection de l'environnement ... justifient nettement les conséquences éventuelles de la communication pour un tiers : perte financière». Il ne s'agit pas, comme je l'ai statué, d'un pouvoir discrétionnaire qu'une cour de la première instance peut exercer. Toutefois, à ce stade des présentes affaires, aucune autre question de ce genre n'est soulevée.»

Voir également Hunter c. Canada (Consommation et Affaires commerciales) (1990), 29 C.P.R. (3d) 321; 35 F.T.R. 75 (C.F. 1reinst.).

14. Kelly c. Canada (Solliciteur général) (1er avril 1992), no T-948-91 (C.F. 1re inst.). [DÉCISION RELATIVE À LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS]

15. Dans cette affaire, le ministère prétendait que l'exception prévue à l'article 19 de la Loi de l'Ontario (l'équivalent de l'article 23 de la loi fédérale) s'appliquait. Le responsable a tenu compte des facteurs suivants pour rendre sa décision :

  a) l'appelant avait intenté une action contre le gouvernement relativement à l'incident sur lequel portaient les documents en cause;
b) compte tenu de la conduite de l'appelant dans le passé, il existait des raisons de croire que la communication des renseignements prélevés pouvait entraîner des conséquences négatives pour les personnes qui avaient fourni les renseignements contenus dans les documents;
c) les parties des documents concernant directement les poursuites judiciaires étaient d'une nature particulièrement délicate.

Compte tenu de ces facteurs, le Commissaire Linden a jugé que le pouvoir discrétionnaire avait été exercé de manière appropriée.