Avis d’information

Prorogations de délai en vertu de l’alinéa 9(1)b) de la Loi sur l’accès à l’information

22 juillet 2016

Le présent avis contient des directives à l’intention des institutions fédérales assujetties à la Loi sur l’accès à l’information (la Loi) et des demandeurs qui veulent connaître la position du Commissariat à l’information du Canada (le Commissariat) concernant l’interprétation et l’application de l’alinéa 9(1)b) de la Loi. L’avis tient compte de la décision rendue par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, 2015 CAF 56.

L’avis a pour objet d’aider les fonctionnaires des diverses institutions et ceux du Commissariat à examiner et à rédiger les documents à l’appui des motifs justifiant les prorogations de délai dans le cadre des enquêtes. Des motifs pertinents qui nous serons transmis justifiant l’octroi d’une prorogation de délai permettra d’accélérer les enquêtes concernant les plaintes en la matière.

Le recours indu aux prorogations de délai est l’une des causes principales des retards dans les réponses aux demandes d’accès à l’information.

Dans le rapport annuel du Commissariat, la durée, l’utilisation et le nombre de prorogations de délai invoquées en vertu de l’alinéa 9(1)b) pour mener des consultations, ainsi que les retards dans les réponses aux demandes d’accès à l’information qui peuvent découler de ces prorogations (voir le Rapport annuel 2014-2015, « Retards liés aux consultations de dossiers portant sur des demandes d’accès ») ont été identifiés comme un secteur particulièrement préoccupant.

Prorogations de délai en vertu de l’alinéa 9(1)b)Note de bas de page 1

Selon l’alinéa 9(1)b) de la Loi, une institution peut proroger le délai de 30 jours pour répondre à une demande d’information d’un nombre raisonnable de jours justifié par les circonstances, si des consultations sont nécessaires pour répondre à la demande, rendant impossible l’observation du délai initial. Le Commissariat a relevé plusieurs problèmes concernant les consultations, particulièrement en ce qui a trait à la question de savoir à quel moment des consultations sont nécessaires pour répondre à la demande, ainsi qu’au niveau de la durée et du nombre de consultations.

Déterminer les consultations nécessaires pour répondre à la demande

Parmi les facteurs dont le Commissariat peut tenir compte afin d’évaluer si une consultation est nécessaire, figure, entre autres :

  • Si les documents faisant l’objet de la consultation sont produits par l’institution ou les institutions consultée(s);
  • Si l’institution (les institutions) consultée(s) a (ont) accepté la demande de consultation;
  • La nature de la consultation [exemple : si la consultation concerne des documents du Cabinet].

Déterminer le sens de l’expression « rendraient pratiquement impossible »

Le deuxième critère aux termes de l’alinéa 9(1)b) est qu’il n’est pas raisonnable, ou pratiquement impossible, de s’attendre à ce que les consultations nécessaires puissent être complétées durant la période initiale de 30 jours prévue à l’article 7 de la Loi.

Parmi les facteurs que le Commissariat peut prendre en considération au moment de déterminer s’il n’est pas raisonnable, ou pratiquement impossible, de s’attendre à ce que les consultations nécessaires puissent être complétées pendant la période initiale de 30 jours, on peut mentionner :

  • Le nombre de pages, incluant les pages de même nature, et le type de documents qui doivent être examinés par la partie consultée;
  • La nature de la consultation [exemple : si la consultation concerne des documents du Cabinet];
  • L’existence de demandes de consultation antérieures concernant les mêmes documents ou des documents de même nature;
  • Le fait que la durée de la prorogation ait ou non été établie d’un commun accord avec l’institution consultée;
  • La partie consultée [exemple : si la consultation concerne un gouvernement étranger et qu’elle est compliquée par des protocoles relativement à l’utilisation de la voie diplomatique officielle pour la correspondance, des problèmes de langue ou l’instabilité d’un gouvernement];
  • Le fait qu’on cherche à obtenir un consentement pour la divulgation [exemple : aux termes des articles 13 ou 19].

Les listes de facteurs précitées ne sont aucunement exhaustives. Leur objectif est de fournir une orientation.

Une note sur les consultations internes

Le Commissariat n’accepte pas le recours à l’alinéa 9(1)b) pour effectuer des consultations internes. Le recours à l’alinéa 9(1)b) est limité aux consultations externes avec d’autres institutions ou parties concernées)Note de bas de page 2.

La durée de la prorogation doit être raisonnable compte tenu des circonstances

Si elle démontre que les conditions préalables ci-haut mentionnées sont remplies, l’institution devra, de plus, démontrer que la durée de la prorogation réclamée est raisonnable compte tenu des circonstances.

Dans l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, la Cour d’appel fédérale a indiqué qu’au moment de déterminer si une prorogation est raisonnable, les institutions « doivent sérieusement s’employer à évaluer le délai requis » d’une prorogation invoquée en vertu de l’alinéa 9(1)b). Le calcul estimatif doit être « suffisamment rigoureux, logique et soutenable pour tenir la route lors d’un examen de son caractère raisonnable », et « [il faudra] s’efforcer de démontrer le lien entre la justification mise de l’avant et la durée de la prorogation [que l’institution] s’accorde ».

Par ailleurs, toujours selon la Cour, une estimation superficielle de la durée de la prorogation sera insuffisante au regard du critère du caractère raisonnable.

Même si la durée de la consultation peut constituer un facteur qui devrait être examiné, elle n’est pas le seul élément que l’on doit prendre en considération. Les institutions doivent examiner tous les facteurs pertinents et établir un lien rationnel entre les exigences de l’alinéa 9(1)b) et la durée de la prorogation réclamée.

Délais de réponse moyens concernant la consultation

Le Commissariat a été informé que certaines institutions ont adopté des délais de réponse moyens calculé en fonction du nombre de page lorsqu’elles sont consultées par une autre institution. Les institutions consultantes font en sorte par la suite que la durée de la prorogation réclamée soit fondée sur ces délais de réponse moyens.

La pratique d’établir des délais de réponse moyens en fonction du nombre de pages, et réclamer ultérieurement des prorogations selon ces délais moyens, est incompatible avec les exigences de la Loi. Elle est également incompatible avec la décision rendue par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale. Le Commissariat n’accepte pas les durées de prorogation fondées sur des délais de réponse moyens.

Consultations multiples

Dans certains cas, une institution doit consulter plusieurs institutions. Dans le but d’assurer l’accès à l’information demandée en temps opportun, ces consultations devraient être entreprises simultanément, et non pas consécutivement.

Validité juridique de la prorogation

Dans l’arrêt Commissaire à l’information du Canada c. Ministre de la Défense nationale, la Cour a conclu « à l’existence d’une présomption de refus chaque fois que le délai de 30 jours initial expire sans qu’il y ait communication, dans les cas où la prorogation n’est pas légalement valide ». La Cour a expliqué que si les conditions décrites à l’alinéa 9(1)b) « ne [sont] pas respectée[s], la prorogation de délai n’est pas valable et le délai de 30 jours imposé en application de l’article 7 demeure donc le délai applicable ».

Compte tenu de cette décision, si le Commissariat estime qu’une prorogation n’est pas valide, il conclura qu’il s’agit d’une situation de présomption de refus aux termes du paragraphe 10(3) de la Loi.

Avis du droit de se plaindre

Aux termes du paragraphe 9(1), l’institution doit envoyer à la personne qui a fait la demande un avis de prorogation de délai, en lui faisant part de son droit de déposer une plainte à ce propos auprès du Commissariat à l’information. La plainte doit être déposée dans les soixante jours suivant la date de réception de l’avis.

Enquêtes

Lorsque le Commissariat reçoit une plainte concernant une prorogation, l’institution en sera notifiée.

Dans les cas où l’enquête a déterminé que l’institution a répondu à la demande, le Commissariat ne poursuivra pas l’enquête et la plainte sera considérée comme réglée.

Autrement, les institutions sont tenues de démontrer que tous les critères prévus à l’alinéa 9(1)b) sont remplis et que les prorogations de délai sont justifiées. Une documentation détaillée aidera le Commissariat à se prononcer sur la validité des prorogations durant les enquêtes. Les listes de facteurs énumérés dans cet avis ne sont nullement exhaustives; elles servent à indiquer comment le Commissariat peut aborder les enquêtes sur les prorogations.

Prorogation raisonnable

Le Commissariat conclura à la validité de la prorogation si :

  1. l’institution a avisé le demandeur de la prorogation dans le délai requis de 30 jours;
  2. l’institution a rencontré tous les critères énoncés à l’alinéa 9(1)b);
  3. la durée de la prorogation est raisonnable compte tenu des circonstances.

Dans ces cas, un rapport de conclusion est émis. La décision sera que la plainte est non fondée, ce qui met fin à l’enquête.

Prorogation non raisonnable

Le Commissariat conclura à la non-validité de la prorogation si :

  1. l’institution n’a pas avisé le demandeur de la prorogation dans le délai requis de 30 jours; ou
  2. l’institution n’a pas rempli tous les critères énoncés à l’alinéa 9(1)b); et/ou
  3. la durée de la prorogation n’est pas raisonnable compte tenu des circonstances.

Dans ces cas, le Commissariat obtiendra de l’institution une date de communication et en évaluera ensuite le caractère raisonnable, en consultation avec le demandeur.

L’institution propose une date raisonnable de communication

  1. L’enquête sera suspendue jusqu’à la date de communication. Si celle-ci est respectée et la réponse finale a été transmise au demandeur, un rapport de conclusion sera émis. La plainte sera classée comme étant fondée et réglée, ce qui met fin à l’enquête.
  2. L’enquête sera suspendue jusqu’à la date de communication. Si la réponse finale n’est pas transmise au demandeur à la date de communication, une lettre en vertu de l’article 37 de la Loi sera envoyée au responsable de l’institution  lui accordant dix (10) jours pour donner la réponse finale. Si la réponse est transmise dans les dix (10) jours, un rapport de conclusion sera émis. La plainte est classée comme étant fondée et réglée, ce qui met fin à l’enquête.

Si la réponse finale n’est pas transmise dans les dix (10) jours, un rapport de conclusion sera émis, et la décision sera que la plainte était fondée mais non réglée, ce qui met fin à l’enquête.

Un recours judiciaire peut être intenté devant la Cour fédérale par le plaignant ou par le Commissariat avec le consentement du plaignant.

L’institution ne propose aucune date raisonnable de communication

  1. Le Commissariat envoie une lettre au responsable de l’institution en vertu de l’article 37 de la Loi recommandant formellement une date de communication des documents. L’institution dispose alors de dix (10) jours pour indiquer au Commissariat si elle accepte la recommandation du Commissaire. Le cas échéant, le demandeur dispose des mêmes options que celles décrites ci-dessus à la section « L’institution propose une date raisonnable de communication ».
  2. Si l’institution n’accepte pas de date de divulgation raisonnable après que le Commissariat le lui a formellement recommandé en vertu de l’article 37 de la Loi, un rapport de conclusion sera émis, la plainte est classée comme fondée mais non réglée et l’enquête sera fermée.

Un recours judiciaire peut être intenté devant la Cour fédérale par le plaignant ou par le Commissariat avec le consentement du plaignant.

Notification des prorogations

En vertu du paragraphe 9(2) de la Loi, lorsque la prorogation de délai visée au paragraphe (1) dépasse 30 jours, le responsable de l’institution fédérale doit en aviser le Commissariat ainsi que le demandeur.

L’avis de prorogation au Commissariat devrait inclure les renseignements suivants :

  • La date de la demande;
  • La date à laquelle la demande complétée est parvenue à l’institution;
  • Le numéro de dossier de l’institution;
  • Le texte de la demande;
  • La date à laquelle l’avis de prorogation est envoyé au demandeur;
  • La raison de la prorogation en vertu de l’article 9 (préciser l’alinéa);
  • La durée de la prorogation;
  • L’avis du droit de se plaindre au Commissariat.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Il est à noter que l’on ne devrait pas avoir recours à l’alinéa 9(1)b) pour consulter des tierces parties lorsque de l’information commerciale, tel que décrit au paragraphe 20(1) de la Loi, est en cause. Les institutions doivent plutôt invoquer l’alinéa 9(1)c).

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Note de bas de page 2

Il est à noter que le Commissariat est conscient du fait que le Manuel de l’accès à l’information du SCT précise que l’on peut avoir recours à l’alinéa 9(1)b) lorsqu’il s’agit de consultations au sein d’une institution gouvernementale, à l’exception du processus d’approbation. Bien que le Commissariat est d’accord avec le SCT à l’effet que l’on ne devrait pas recourir à l’alinéa 9(1)b) pour le processus d’approbation, nous sommes en désaccord avec l’utilisation de l’alinéa 9(1)b) pour effectuer des consultations au sein d’une institution gouvernementale.

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