Plan stratégique 2011–2014 du Commissariat à l'information

Message de la commissaire Qui nous sommes Vision Mission Valeurs Un régime d'accès à l'information de premier plan Une prestation de service exemplaire à l'intention de la population canadienne Un milieu de travail exceptionnel Environnement Facteurs habilitants Indicateurs de succès

Message de la commissaire

J'ai le plaisir de présenter le plan stratégique du Commissariat à l'information du Canada pour 2011−2014. Ce plan énonce la mission et les valeurs du Commissariat de même que ma vision à long terme pour le régime d'accès à l'information au Canada. Il décrit également le contexte qui dicte nos priorités pour les trois prochaines années afin de défendre efficacement le droit d'accéder à l'information du secteur public et de favoriser la mise en place d'un régime d'accès fédéral de premier plan.

Lorsque j'ai eu l'honneur et le privilège d'accepter le titre de commissaire à l'information le 30 juin 2010, je me suis engagée à atteindre un haut rendement dans l'investigation des plaintes et des obstacles en matière d'accès à l'information. Je me suis aussi donné pour défi de jouer un rôle catalyseur en vue de moderniser le régime d'accès et de favoriser une culture d'ouverture dans toutes les institutions du secteur public.

Pour décider de la meilleure marche à suivre, j'ai entrepris un processus de planification stratégique, en faisant appel aux employés et aux gestionnaires du Commissariat ainsi qu'aux principaux intervenants. Je leur suis des plus reconnaissantes pour leur précieuse contribution. Nos résultats clés et nos objectifs stratégiques reflètent le consensus, les décisions et les engagements qui ont découlé de ce processus. Ils tiennent compte des exigences de restriction budgétaire et reflètent les priorités du greffier du Conseil privé pour le renouvellement de la fonction publique du Canada.

Nous vivons une époque intéressante et prometteuse pour ce qui est de l'accès à l'information. L'environnement externe ne cesse d'évoluer au fil des événements et des nouvelles possibilités. La technologie continue d'élargir la gamme des appareils et des applications permettant de partager l'information, tout en accroissant le nombre d'usagers à l'échelle mondiale. Sous l'impulsion du mouvement pour l'ouverture gouvernementale et d'entreprises comme WikiLeaks, l'équilibre des forces en matière d'information est partout en voie de modification, ce qui comporte des ramifications importantes sur les plans sociopolitique et économique. Dans ce contexte, les institutions fédérales ne peuvent plus retarder davantage leur conversion complète aux impératifs du monde numérique, à savoir la communication opportune et maximale de l'information dans des formats ouverts.

Comme protectrice du citoyen et administratrice en chef du Commissariat, j'assurerai un haut rendement organisationnel en accroissant les gains en efficacité que nous avons récemment réalisés. Comme agente du Parlement responsable de protéger le droit d'accès, j'encouragerai une plus grande rigueur parmi les institutions et favoriserai le renversement des tendances à la baisse concernant la rapidité de réponse et la quantité d'information divulguée. Enfin, comme employeur, je veillerai à créer un milieu de travail de premier choix autour des valeurs fondamentales que les employés ont cernées lors du processus de planification stratégique.

Les priorités de ce plan stratégique favoriseront une résolution plus efficace des plaintes, un traitement plus rapide des demandes et un accroissement de la divulgation pour le bénéfice des demandeurs d'information. Cela aura pour effet d'améliorer la transparence gouvernementale et la reddition de comptes, pour le bénéfice de tous les Canadiens et Canadiennes, et d'encourager leur participation au processus démocratique.

Vu la progression rapide des événements, je suis d'avis qu'une période de trois ans est optimale pour nous permettre de réaliser nos projets et d'atteindre nos objectifs. Nous suivrons et mesurerons les progrès de façon continue tout en rectifiant le tir au besoin. Notre plan stratégique se veut donc un document évolutif et j'invite les parties intéressées à y contribuer à nouveau en nous envoyant leurs questions et commentaires.

Dans son rapport de 2006 intitulé How Greater Access is Changing the World,le Centre de développement des sciences, des technologies et de l'économie de SRI International a décrit l'accès comme un processus catalyseur qui favorise les interactions, les contacts et les échanges entre les gens, les entreprises et les nations. Les auteurs faisaient valoir que l'accroissement de l'accès mène inévitablement à une expansion économique, à de plus hauts niveaux de satisfaction personnelle et à un désir croissant de liens et d'ouverture. Le mouvement pour l'ouverture gouvernementale a confirmé l'exactitude de cette théorie. Nous devons maintenant mobiliser tous les intervenants afin de déterminer comment les institutions publiques au Canada peuvent le mieux satisfaire aux exigences fondamentales d'ouverture et de transparence.

Partie I - Qui nous sommes

Le Commissariat à l'information est un organisme public indépendant qui a été créé en 1983 aux termes de la Loi sur l'accès à l'information, laquelle régit la liberté d'accès à l'échelon fédéral. Le Commissariat assiste la commissaire à l'information dans ses fonctions de protectrice du citoyen et d'agente du Parlement.

Le Commissariat est principalement responsable de mener des enquêtes efficaces, justes et confidentielles sur les plaintes déposées en vertu de la Loi. Il enquête également sur les problèmes ou préoccupations liés à la manière dont les institutions fédérales traitent les demandes d'accès à l'information.

De plus, le Commissariat appuie la commissaire dans son rôle consultatif auprès du Parlement et des comités parlementaires pour toute question se rapportant à l'accès à l'information. Au besoin, il aide la commissaire à porter les questions d'interprétation et d'application de la Loi devant les tribunaux. En s'acquittant de son mandat, le Commissariat protège le droit des Canadiens d'accéder à l'information détenue par les institutions fédérales. Il favorise aussi une culture propice à la communication de l'information du secteur public.

Le Commissariat est financé à même les crédits annuels alloués par le Parlement. Vu sa petite taille, sa marge de manœuvre financière est limitée, 75 p. 100 de son budget de 12 millions de dollars étant consacré aux salaires. Au 1er avril 2011, le Commissariat dispose d'un effectif de 106 équivalents temps plein, dont 98 employés permanents (92 p. 100). Par comparaison, en 2009, moins de 75 p. 100 de tous les postes étaient occupés par des employés permanents. Les mesures de dotation ont fait partie intégrante du modèle opérationnel que le Commissariat a introduit en 2008, tout comme son plan de renouvellement en matière de technologie et de gestion de l'information.

Le modèle opérationnel du Commissariat vise à atteindre les objectifs suivants :

  • accroître l'efficacité et la rapidité de l'examen des plaintes au moyen d'un processus simplifié;
  • remédier de façon proactive aux problèmes systémiques et au non-respect de la Loi en intégrant les renseignements clés provenant de diverses sources;
  • maximiser la conformité des institutions à leur obligations en vertu de la Loi en utilisant divers outils et moyens qui appuient et complémentent les enquêtes et les activités systémiques.

Dès la fin de l'année 2009−2010, le modèle opérationnel, rehaussé de nouvelles stratégies et mesures visant à fermer le plus de dossiers possibles, avait déjà porté fruits. Les données sur le rendement aideront à fixer des cibles réalistes à long terme de même qu'une attribution optimale des ressources entre les unités d'enquête. Pour le moment, le Commissariat doit prendre en compte l'incidence des tendances nouvelles et émergentes sur l'accès à l'information du secteur public et l'évolution des attentes des intervenants. L'analyse stratégique qui suit traite de ces tendances et attentes.

La structure organisationnelle du Commissariat à l'information est illustrée ci-dessous.

La structure organisationnelle du Commissariat à l'information

La Direction du règlement des plaintes et du respect de la Loi enquête sur les plaintes individuelles concernant le traitement des demandes d'accès, mène des activités de règlement des différends et émet des recommandations formelles aux institutions, au besoin. Conformément au Plan triennal du Commissariat pour les fiches de rendement, la direction évalue la conformité des institutions à leurs obligations en vertu de la Loi et effectue des enquêtes et des analyses systémiques.

Les Services juridiques représentent la commissaire devant les tribunaux et offrent des conseils juridiques relativement aux enquêtes et aux questions législatives ou administratives. Ils suivent de près une gamme de dossiers comportant des risques de litige pour le Commissariat et l'accès à l'information en général. Ils assistent également les enquêteurs en leur fournissant des outils de référence à jour et adaptés à leurs besoins concernant les subtilités de la jurisprudence et leur évolution.

Les Services organisationnels assurent un leadership stratégique et institutionnel en ressources humaines, en gestion financière, en vérification interne et en technologie et gestion de l'information. Ils fournissent une orientation en matière de politiques et dirigent les relations externes avec une vaste gamme d'intervenants, notamment le Parlement, le gouvernement et les représentants des médias. Cette direction est également responsable du programme d'Accès à l'information et de protection des renseignements personnels au sein du Commissariat.

Mission

Défendre et protéger le droit du public d'accéder à l'information du secteur public en menant des enquêtes efficaces, équitables et confidentielles, en fournissant des avis éclairés au Parlement et en préconisant la transparence pour assurer la reddition de comptes de la part du gouvernement et la participation des citoyens à la démocratie.

Vision

La population canadienne bénéficie d'un régime d'accès à l'information de premier plan, qui valorise l'information du secteur public comme une ressource nationale, qui comprend un cadre législatif des plus modernes et qui fait respecter le droit à l'information afin d'assurer la transparence gouvernementale, la reddition de comptes et la participation des citoyens.

Valeurs

Les employé(e)s et les gestionnaires du Commissariat partagent et mettent en oeuvre les valeurs suivantes comme principes fondamentaux servant à guider les comportements, les interactions et la prise de décision, aux niveaux individuel et institutionnel.

Excellence : Servir avec compétence, efficience et diligence

  • Atteindre le plus haut degré d'excellence dans la prestation de services
  • Enquêter de façon professionnelle et avec la diligence nécessaire
  • Chercher des solutions efficaces par l'analyse des éléments de preuve
  • Favoriser l'apprentissage continu et le partage des compétences

Influence : Soutenir les efforts visant à moderniser l'accès à l'information

  • Démontrer un engagement envers la liberté d'information comme fondement démocratique
  • Développer une expertise supérieure en procédures d'enquête
  • Encourager la transparence active par des pratiques exemplaires
  • Évoluer et s'adapter au changement grâce à l'innovation

Intégrité : Agir de manière fiable, impartiale et honnête

  • Conserver la confiance du public par des actions transparentes et constantes
  • Veiller à ce que les procédures du Commissariat soutiennent l'examen du public
  • Assumer l'entière responsabilité de toute action ou résultat, collectivement et individuellement
  • Assurer l'équilibre entre les exigences d'ouverture et de confidentialité

Respect : Faire preuve de courtoisie, d'équité et de collaboration

  • Favoriser un milieu de travail sain et la conciliation vie-travail
  • Valoriser la pluralité des compétences, des expériences et des perspectives
  • Encourager la collaboration entre les employés et avec les intervenants
  • Respecter et refléter la diversité et la dualité linguistique du Canada

Partie II - Tendances et enjeux : une analyse stratégique

La feuille de route du Commissariat pour les trois prochaines années tient compte des principales tendances au sein de l'environnement qui offrent des défis et des occasions pour réaliser la mission de l'organisation et sa vision à long terme. Ces tendances sont regroupées sous cinq grands thèmes : la mondialisation du savoir sous l'influence de la technologie; l'évolution de l'équilibre des pouvoirs; les obstacles à l'ouverture; le récent engagement à l'égard d'un gouvernement ouvert; et les défis institutionnels, liés notamment à la charge de travail, à l'évolution des effectifs et aux ressources disponibles.

La technologie et la mondialisation du savoir

En 1983, en adoptant la Loi sur l'accès à l'information, le Canada faisait partie d'une douzaine de pays1 qui habilitaient leurs citoyens en leur accordant le droit d'accéder à l'information du secteur public. L'environnement opérationnel de cette époque était plutôt simple comparativement à ce qu'il en est aujourd'hui. Les ordinateurs personnels n'existaient pas, il n'y avait pas de moteurs de recherche, pas de Web ni de BlackBerry. L'information était principalement sous format papier. Les données statistiques importantes étaient enregistrées sur des bobines géantes. Par conséquent, le recherche de toute information particulière exigeait beaucoup de temps.

Au cours des années 1990, la révolution numérique causée par le Web 1.0 a amélioré l'accès à l'information et à la prestation de services en offrant une plateforme de diffusion plus efficace. Au cours de la décennie suivante, de nouveaux développements dans le monde des technologies de l'information et des communications ont grandement accéléré les transactions entre le gouvernement et les citoyens tout en augmentant le nombre de modes de prestation.

Depuis le début du millénaire, la croissance du Web 2.0 a permis la démocratisation du processus de création lui-même au moyen d'applications qui encouragent l'interactivité, l'interopérabilité et la collaboration. De nos jours, la technologie permet à tous de créer, de publier et de partager l'information. Par conséquent, une masse d'information en constante mutation parcourt sans cesse de vastes distances à la vitesse des électrons.

Les nouveautés technologiques ont contribué de façon importante au passage d'une économie fondée sur les produits de première nécessité à une économie fondée sur la création du savoir. Le savoir est maintenant reconnu comme le moteur de la productivité et de la croissance économique. Dans ce contexte, l'accès plus rapide et plus étendu à l'information est perçu comme un élément essentiel pour améliorer la force concurrentielle d'un pays.

Ces tendances ont mis en lumière et contribué à l'accroissement de l'horizontalité et de la mondialisation des enjeux. De nos jours, un volume toujours croissant d'information circule entre les secteurs, les administrations et les frontières. Plus de parties sont impliquées dans l'élaboration de politiques et la prise de décisions. Deux des trois meilleures idées avancées lors de la consultation sur l'économie numérique du gouvernement fédéral de mai à juillet 2010 visaient un plus grand accès à l'information et aux données du secteur public .

Ces réalités ont des répercussions évidentes pour l'administration des régimes d'accès à l'information. Le public s'attend à un accès plus rapide à des sources plus étendues d'information gouvernementale, à peu de frais ou gratuitement, dans une gamme de formats qui permettent la réutilisation et la redistribution. Si l'information n'a pas été divulguée de façon proactive, les institutions doivent être en mesure de retrouver rapidement tous les dossiers pertinents, de consulter efficacement les parties concernées, au besoin, et de divulguer dans les plus brefs délais toute l'information à laquelle le demandeur a droit.

De demandeurs passifs à participants actifs

La révolution numérique a entraîné un important changement dans l'équilibre des pouvoirs entre le gouvernement et les citoyens. Les citoyens s'attendent non seulement à un accès plus rapide et plus large aux renseignements gouvernementaux, mais ils exigent une reddition de comptes directe et immédiate. Les citoyens s'attendent de plus en plus à ce que les institutions fédérales sollicitent et prennent en compte leurs points de vue et leurs connaissances lors des processus décisionnels. Ces attentes sont largement partagées par les jeunes générations d'employés au sein de la fonction publique.

Ces tendances sont précisément les forces motrices derrière le mouvement pour un gouvernement ouvert2. Au Canada et dans le monde entier, on assiste à diverses initiatives, de portée différente et à plusieurs niveaux, qui visent à promouvoir le partage de l'information et la collaboration entre les fonctionnaires et avec les citoyens.

Parmi les chefs de file se trouvent le président Barack Obama, qui a introduit en 2009, dans les politiques comme dans la pratique, une initiative de transparence gouvernementale axée sur l'ouverture, la participation et la collaboration. Au Royaume-Uni, la Big Society Declaration du Premier ministre David Cameron a mené à la diffusion de nombreuses séries de données brutes dans le but de créer une multitude de débouchés commerciaux. En Australie, le commissaire à l'information, John McMillan, est appelé à jouer un rôle clé dans le programme national de gouvernement 2.0 qui favorise l'ouverture, la transparence et l'engagement en mode numérique.

Au Canada, faisant suite aux nombreuses initiatives d'organisations populaires, le mouvement pour des données ouvertes gagne maintenant du terrain dans un nombre croissant de villes canadiennes. En février 2011, tandis que Vancouver, Nanaimo, Toronto, Edmonton et Ottawa avaient déjà lancé leur portail, Montréal, Calgary, Hamilton et quelques provinces cherchaient à créer les leurs. David Eaves, militant canadien de renommée internationale, s'était dit d'avis qu'une incapacité à diffuser des données ouvertes au niveau fédéral « placerait le Canada en queue de peloton dans un espace important qui commence à remodeler la façon dont les gouvernements collaborent, servent les citoyens et interagissent avec eux ».3 [traduction]

En septembre 2010, de pair avec ses homologues de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée aux échelons fédéral, provincial et territorial, la commissaire à l'information du Canada a émis une résolution conjointe sur la transparence du gouvernementréclamant une plus grande ouverture et plus de transparence de la part de tous les ordres de gouvernement. Peu après, le Parti libéral du Canada a adopté une plateforme en faveur d'un gouvernement ouvert. Le Parti vert a suivi en demandant que le gouvernement fédéral adopte une politique d'ouverture relativement aux données et révise sa loi en matière d'accès.

En janvier 2011, le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique a entrepris une étude sur la transparence gouvernementale . Divers experts et praticiens influents en matière de données ouvertes provenant du Canada et de l'étranger ont comparu devant le Comité. Cette étude représente une étape importante et urgente vers l'élaboration d'une stratégie purement canadienne visant la transparence gouvernementale.

Grâce aux nouvelles technologies, quiconque peut maintenant se joindre à des collectivités créatives et collaboratives et se mobiliser au-delà des distances pour appuyer ou s'opposer à des questions ou décisions stratégiques. Comme l'indique un document stratégique de l'OCDE publié en 2005 au sujet de la modernisation du secteur public et du concept de gouvernement ouvert :

La croissance rapide des organisations de la société civile a aussi contribué à une surveillance indépendante de la transparence des gouvernements. Leur capacité à surveiller l'action gouvernementale se trouve renforcée par leur participation dans des réseaux globaux qui permettent de mobiliser diverses sources d'expertise ainsi que par une utilisation novatrice des nouvelles technologies d'information et de communication pour recueillir, partager, analyser et diffuser l'information disponible. Leur recours aux méthodes que les gouvernements eux-mêmes utilisent […]et leur capacité à sensibiliser le public grâce aux médias […] en font une force avec laquelle il faut composer. [traduction]

Dans ce contexte, on peut penser qu'au lieu de s'en tenir à la sélection de l'information, les médias de masse reviendront au journalisme d'enquête et à la mobilisation des citoyens. Comme Andrew Potter, chroniqueur du magazine Maclean, a écrit en décembre 2009 :

La révolution numérique « a pratiquement mis au chômage les anciens gardiens de l'information […] D'une culture marquée par la rareté de l'information, nous sommes passés à une culture d'abondance où il n'y a plus d'avantages à garder ou à rationner l'information. Nous vivons maintenant dans une économie avide d'attention, où le pouvoir a quelque peu glissé vers les masses, qui peuvent désormais s'en mettre plein les yeux et consacrer leur temps disponible au plus offrant. » [traduction]

En l'absence d'une divulgation accrue, il est possible que les médias choisissent ainsi de recourir davantage aux dispositions d'accès pour mieux voir le fonctionnement du gouvernement et forcer la reddition de comptes. Ou alors, ils peuvent se tourner vers les nouvelles entreprises d'information que sont WikiLeaks, OpenLeaks ou encore QuébecLeaks. Celles-ci diffusent une gamme de documents importants sur le plan éthique, politique et historique et provenant d'un peu partout, tout en protégeant l'identité de leurs sources.

En juin 2010, neuf associations canadiennes de journalistes ont signé une lettre ouverte,4 invitant les éditeurs « à consacrer plus de temps et de ressources afin de permettre aux journalistes de creuser davantage les nouvelles et ainsi aller au-delà des conférences de presse mises en scène. Nous exhortons les journalistes à faire front commun: refusez de vous contenter de vagues réponses par courriel fournies par les relationnistes lorsque vous posez des questions substantielles ». Leur intention est clairement d'engager le public contre ce qui a été décrit comme une menace pour son droit à l'information : « Chaque fois qu'un ministre refuse de commenter, qu'un élément d'information n'est pas fourni ou qu'une demande d'accès à l'information est retardée de manière substantielle, dites-le aux Canadiens. »

Cette évolution des relations et des attentes a des conséquences importantes pour le Commissariat à l'information. Les groupes d'intérêt s'attendront à ce que la commissaire les guide dans l'orientation, la coordination et la précision des actions à prendre. Les médias, en particulier, n'hésiteront pas à critiquer ce qui pourrait être perçu comme inaction, manque de rendement ou incohérence dans les messages.

Obstacles à la transparence

On pourrait s'attendre à ce que les tendances décrites précédemment modifient radicalement la manière dont les institutions planifient et appliquent l'accès aux renseignements gouvernementaux. Divers facteurs ont entravé la transition entre le modèle de la divulgation réactive à celui de la divulgation proactive.

Comme l'ont fait valoir d'éminents experts, le Canada a perdu sa place comme chef de file en matière d'ouverture au public et traîne maintenant derrière certaines démocraties naissantes et nations en voie de développement.5 Bien que l'énoncé d'objet en soit encore valable aujourd'hui, la vétuste Loi sur l'accès à l'information reflète un modèle de divulgation réactif, fondé sur les documents papier, contrairement à la diffusion proactive actuelle en format électronique. Il faut donc moderniser la Loi, promouvoir la divulgation active et routinière et faciliter la convergence des normes et principes fédéraux avec les règles les plus progressistes en vigueur au Canada et ailleurs dans le monde. Une vigilance accrue est également requise pour freiner l'érosion législative du droit d'accès par des modifications indirectes apportées à diverses mesures législatives.

Les fiches de rendement 2008−20096 sur le traitement des demandes d'accès indiquent clairement que les institutions fédérales n'ont pas suivi le rythme dynamique et rapide du monde numérique d'aujourd'hui. Les lacunes liées à la gestion de l'information - comme les pratiques et les systèmes démodés, disparates ou inefficaces - font de la récupération des documents un exercice fastidieux, incertain ou incomplet. Ces lacunes augmentent les coûts et le niveau d'effort associés à l'accès à l'information. Si les institutions ne peuvent gérer efficacement leurs renseignements, elles auront probablement de la difficulté à répondre rapidement aux demandes de renseignements de façon uniforme et complète. En 2009−2010, Bibliothèque et Archives Canada a collaboré avec le Secrétariat du Conseil du Trésor à l'élaboration d'une directive sur la tenue de documents, mais la mise en œuvre de celle-ci s'échelonnera sur plusieurs années.

À quelques exceptions près, les institutions fédérales ont fait preuve d'hésitations et d' incohérences face à l'ouverture des données et à l'utilisation des outils de collaboration, comme les wikis et les blogues, et les médias sociaux, notamment Facebook et Twitter. Après deux ans d'existence, le wiki interne pangouvernemental GCPEDIA compte plus de 20 000 utilisateurs inscrits et affiche un nombre croissant d'articles rédigés ou modifiés par les utilisateurs. Le site n'a pas encore démontré tout son potentiel sur le plan de la collaboration, notamment pour l'élaboration des politiques.7

Pourtant, dans ses deux derniers rapports annuels au Premier ministre,8 le greffier du Conseil privé ─ le plus haut fonctionnaire de l'administration publique ─ a réclamé une plus grande collaboration, plus d'innovation et une meilleure utilisation du Web 2.0. En 2011, le greffier réitérait le besoin de « développer une culture plus axée sur le rendement, la collaboration et l'innovation en faisant, par exemple, un meilleur usage des outils Web 2.0 pour exercer nos activités ».9

De même, dans un rapport intitulé Une fonction publique compétente et branchée, le Comité consultatif du Premier ministre recommandait que la fonction publique tire « pleinement parti des technologies collaboratives pour faciliter l'interaction avec les citoyens, les partenaires et les intervenants. »10 Dans son rapport de mars 2011, Une fonction publique à la hauteur des défis, le Comité souligne qu' « Il y a une dizaine d'années, la fonction publique du Canada jouissait d'une renommée internationale en raison de son travail de pionnier dans le domaine numérique, avec son initiative de gouvernement en ligne. Pour diverses raisons, elle tire maintenant de l'arrière en ce qui concerne l'utilisation des nouvelles technologies et l'adoption de processus de travail pangouvernementaux. »11

Par conséquent, le Comité consultatif recommande « d'accorder une attention particulière aux nouveaux moyens d'améliorer les choses ainsi qu'aux changements dans la façon dont le savoir est transmis dans l'économie mondiale. » Il entend examiner plus à fond « le rôle de la technologie et des médias sociaux dans la transmission des connaissances et des idées, et leurs effets sur l'élaboration des politiques à l'ère de la mondialisation. »

Fondamentalement, ces recommandations supposent l'élimination des souches de résistance au partage de l'information gouvernementale. Les évaluations de rendement ont mis en lumière le fait que l'accès à l'information n'obtient pas la priorité qu'elle mérite en tant que responsabilité imposée par la loi en raison d'un manque de leadership aux plus hauts échelons du gouvernement. Les programmes d'Accès à l'information et de protection des renseignements personnels (AIPRP) accusent fréquemment un manque de ressources, de financement stable, d'employés qualifiés en nombre suffisant et d'outils adéquats.

Par conséquent, le rendement sur le plan de la rapidité de réponse démontre une diminution constante du pourcentage de demandes d'accès achevées dans les 30 jours. De 69 p. 100 en 2002−2003, ce pourcentage a glissé à 56 p. 100 en 2009−2010.12 L'utilisation des prorogations de délai de plus de 30 jours en raison de consultations a augmenté de 119 p. 100. Le pourcentage de demandes ayant donné lieu à une divulgation complète est tombé d'un sommet de 41 p. 100 en 1999−2000 à 16 p. 100 dix ans plus tard. De toute évidence, des efforts s'imposent pour renverser ces tendances.

Le pouvoir discrétionnaire utilisé pour déterminer quelle information peut être divulguée a mené à une plus grande protection de l'information, au lieu d'aller dans le sens de la divulgation par défaut qui est inhérente à la loi. Par exemple, le pourcentage d'exceptions invoquées pour la sécurité nationale est passé de 7 p. 100 en 2002−2003 à 22 p. 100 en 2009−2010.

Jusqu'à tout récemment, la divulgation proactive à l'échelon fédéral s'est généralement limitée aux exigences de politique établies il y a dix ans. Celles-ci comprennent l'affichage des données relatives aux déplacements et aux frais d'accueil, aux subventions et contributions, et aux contrats du gouvernement. Seule une fraction des 250 institutions fédérales assujetties à la Loi ont pris l'initiative d'afficher leurs demandes d'accès en ligne. Les hésitations et délais ont été attribués à des questions de politiques et de procédures, aux licences, aux exigences linguistiques, à la protection de la vie privée ainsi qu'aux préoccupations liées à la sécurité des réseaux.

Engagement à l'égard d'un gouvernement ouvert

Le 17 mars 2011, le président du Conseil du Trésor Stockwell Day lançait un projet pilote de 12 mois visant la création d'un Portail de données ouvertes, 13 avec la collaboration de 10 institutions fédérales. Le lendemain, il annonçait son engagement à renforcer l'initiative de gouvernement ouvert sous trois grands volets :14

  • Des données ouvertes , soit des séries de données fournies en ligne dans des formats lisibles par machine et réutilisables pour la recherche ou à des fins commerciales ou communautaires.
  • Une information accessible , c'est-à-dire de l'information divulguée proactivement et de façon continue sur les activités du gouvernement. Entre autres, « toutes les institutions assujetties à la Loi sur l'accès à l'information devront afficher, sur leur site Web et dans les deux langues officielles, les sommaires des demandes d'accès à l'information traitées. » Un projet pilote portera sur l'affichage dans une bibliothèque virtuelle de rapports commandés par le gouvernement.
  • Un dialogue ouvert permettra aux citoyens de participer au processus décisionnel grâce aux technologies Web 2.0.15

Tous les intervenants suivront de près l'issue de ces initiatives. Pour sa part, le Canadian Medical Association Journal a rapidement communiqué son scepticisme. La transition vers un gouvernement ouvert constituerait un important défi du fait de l'attitude des organismes fédéraux de la santé à l'endroit de l'industrie pharmaceutique où « les intérêts commerciaux l'emportent sur les besoins de divulgation. »16 De telles situations renforcent la pertinence d'une législation vigoureuse permettant de maintenir un juste équilibre entre la protection légitime de certains renseignements dans l'intérêt public et l'intérêt du public en faveur de la divulgation.

Néanmoins, un engagement officiel à l'égard d'un gouvernement ouvert constitue un pas important vers la convergence des deux voies sous-jacentes, que Michael Geist, spécialiste en droit du commerce électronique et de l'Internet, définit comme étant l'accès à l'information et les données ouvertes.17 Comme source indépendante d'expertise sur l'accès à l'information, la commissaire est bien placée pour catalyser l'engagement des intervenants et faciliter plus encore la convergence des efforts visant à obtenir un plus grand accès et un gouvernement ouvert.

Défis institutionnels

D'autres tendances ou événements ont une incidence beaucoup plus directe sur la capacité du Commissariat à réaliser sa mission et sa vision à long terme. Un défi important tient au caractère imprévisible du nombre de plaintes et de litiges. Le Commissariat a peu de contrôle sur les situations ou les questions qui peuvent entraîner des plaintes, notamment la façon dont les demandes de renseignements sont traitées par les institutions fédérales. Les décisions des tribunaux influent également sur la manière dont le Commissariat et d'autres parties interprètent les rôles et responsabilités du Commissariat en tant qu'organisme de surveillance. Elles déterminent à la fois la portée et les limites du travail d'enquête du Commissariat et la charge de travail due aux litiges.

En outre, la complexité des dossiers a considérablement augmenté ces deux dernières années. Le modèle opérationnel que le Commissariat a mis en place en 2008 était fondé sur un pourcentage égal de plaintes administratives et de plaintes liées aux refus. Alors que les plaintes administratives concernent les retards, prorogations, frais et questions similaires, les cas de refus sont liés à l'application d'exceptions complexes et controversées traitant de la sécurité nationale et d'autres questions délicates. Reflétant en partie le succès des stratégies adoptées pour résoudre rapidement les plaintes administratives, 75 p. 100 (plus de 1 500 dossiers) de l'inventaire se compose maintenant de refus et de vieux dossiers qui soulèvent des problèmes complexes et des défis inattendus.

Les cas complexes ou controversés nécessitent des compétences analytiques et juridiques plus sophistiquées. Ils peuvent demander l'utilisation de pouvoirs officiels en matière d'enquête (tels que des citations à comparaître et des audiences sous serment). Ils peuvent également donner lieu à des instances judiciaires lorsque l'interprétation ou l'intervention des tribunaux est nécessaire pour mieux faire respecter la loi.

Un autre défi vient du taux élevéde mobilité ─ tant horizontale que verticale des professionnels de l'accès, en raison de l'évolution démographique. Le roulement élevé des agents et coordonnateurs de l'AIPRP accroît le risque de retards pour les dossiers complexes, puisque les nouveaux venus ne possèdent pas toujours toute l'expérience nécessaire ou tout le bagage juridique requis pour comprendre comment la loi s'applique dans leur secteur. Cette réalité influe sur le nombre de plaintes et sur la durée et la complexité des enquêtes.

En 2009 et en 2010, le Commissariat a mené une campagne de recrutement efficace pour doter tous ses postes et ainsi répondre aux besoins opérationnels. Par conséquent, selon les données démographiques du Commissariat de janvier 2011, seulement 19 p. 100 des employés font partie de l'organisation depuis plus de 5 ans. Parmi les enquêteurs, 57 p. 100 possèdent moins de 3 ans d'expérience au sein du Commissariat. La formation et le transfert de connaissances sont donc essentiels pour développer les compétences internes propres aux processus d'enquête et aux outils du Commissariat et bien comprendre les subtilités de la jurisprudence. L'organisation doit aussi apprendre comment tirer avantage des perspectives et des attentes des nouvelles générations d'employés face au travail et au milieu de travail.

Le Budget 2010 a annoncé un certain nombre de mesures de limitation des coûts à l'échelle du gouvernement pour les trois prochaines années afin de résorber le déficit budgétaire. L'impact des contraintes budgétaires sur le régime d'accès est double. D'abord, elles pourraient exacerber les pressions financières actuelles des programmes d'AIPRP, entraînant des consultations plus longues, des retards plus importants ou des réponses incomplètes aux demandes d'accès.

En second lieu, ces mesures représentent un défi important pour un petit organisme comme le Commissariat, qui dispose de peu de souplesse pour réaffecter les ressources à l'interne. Ainsi, le Commissariat est plus vulnérable à de nouvelles pressions qu'entraîneraient de nouveaux litiges, une augmentation soudaine de plaintes ou d'autres situations imprévues et urgentes. S'ils se concrétisent, ces risques pourraient compromettre la capacité de l'organisation à remplir efficacement son mandat. Pour demeurer dans les limites des crédits votés, la direction pourrait être forcée de réduire les coûts dans des domaines importants tels que la formation, le remplacement du matériel informatique ou encore la vérification interne. Les contraintes budgétaires exigent que le Commissariat soit plus efficace dans la réalisation de son mandat. L'une de ses priorités consiste donc à réduire et à maintenir son inventaire en fin d'exercice à un niveau raisonnable d'environ 500 dossiers d'ici 2013−2014.

Le Commissariat doit également veiller à ce que les contraintes budgétaires ne nuisent pas à une importante obligation institutionnelle. En tant qu'agent du Parlement ayant le pouvoir de surveiller le comportement d'autres institutions, le Commissariat doit démontrer une saine gestion des fonds et des ressources publics et respecter les plus hautes normes en matière de reddition de comptes.

Cette dernière obligation consiste à fournir des informations fiables, utiles et en temps opportun au Parlement et au public en général concernant le rendement et les pratiques de gestion de l'organisation. Afin d'assurer une bonne intendance et une reddition de comptes maximale, le Commissariat continuera à appliquer et à publier les résultats de ses vérifications internes ainsi que les conseils et recommandations de son comité indépendant de vérification concernant la gestion et, s'il y a lieu, toute priorité, préoccupation ou possibilité d'action.

Ces diverses pressions et obligations institutionnelles s'ajoutent au défi que le Commissariat doit relever au cours des trois prochaines années. Comme organisme de surveillance, il doit lui-même atteindre et afficher des résultats remarquables afin de renverser les tendances à la baisse concernant la rapidité de réponse et la divulgation de l'information du secteur public.

Domaine de résultat clé : Un régime d'accès à l'information de premier plan

En tant qu'agente du Parlement chargée de protéger le droit d'accès à l'information, j'entends favoriser une plus grande rigueur de la part des institutions et influer sur le régime afin d'inverser les tendances négatives relatives aux délais et à la divulgation de l'information. Je travaillerai avec les institutions et les demandeurs pour cerner les problèmes systémiques et trouver des solutions. J'offrirai au Parlement et aux organismes centraux des conseils avisés sur les meilleurs moyens de moderniser la loi sur l'accès et l'administration de celle-ci. Je maximiserai les synergies afin d'accroître la transparence gouvernementale et la reddition de comptes.

— Commissaire à l'information

Objectif stratégique

Offrir une direction et une expertise afin de renverser les tendances à la baisse concernant la rapidité de réponse et la quantité d'information divulguée par les institutions du secteur public.

Buts

Grâce à la vaste gamme de pouvoirs, outils et activités prévus dans notre continuum de conformité

  • Appuyer le Parlement dans ses efforts de modernisation du régime d'accès à l'information;
  • Augmenter la rapidité des réponses aux demandes d'accès;
  • Maximiser la divulgation de l'information du secteur public.

Résultats

Activités de haut niveau, 2011 − 2014

Expertise à l'intention du Parlement

Accumuler l'expertise nécessaire pour bien assister les efforts du Parlement à responsabiliser les institutions publiques et à protéger le droit d'accès à l'information du secteur public.

Appuyer les initiatives du Parlement visant à moderniser le régime d'accès à l'information.

Rapidité des réponses aux demandes d'accès

Compléter le diagnostic des questions relatives aux retards en poursuivant la mise en œuvre du Plan triennal pour les fiches de rendement et les problèmes systémiques.

Assurer un suivi auprès du Parlement, des organismes centraux et des institutions visées quant à la mise en œuvre des recommandations pour remédier aux retards

Favoriser le respect de la Loi par l'examen des avis de prorogation.

Divulgation maximale de l'information du secteur public

Résoudre les plaintes et remédier aux problèmes systémiques de manière à faciliter une divulgation maximale de l'information gouvernementale.

Grâce aux représentations devant les tribunaux, contribuer au développement d'une jurisprudence qui élargit la portée de l'accès à l'information gouvernementale.

Faire valoir l'importance d'accroître la transparence gouvernementale et de mettre en œuvre les normes inhérentes à un gouvernement ouvert

Relations dynamiques avec les intervenants

Maximiser l'influence des collaborations et de l'engagement des intervenants dans les initiatives visant à améliorer le régime d'accès.


Voir indicateurs de succès pour un Régime d’accès à l’information de premier plan

Domaine de résultat clé : Une prestation de service exemplaire à l'intention de la population canadienne

En tant que protectrice du citoyen et administratrice en chef du Commissariat, je me suis engagée à fournir un haut rendement sur le plan des enquêtes en accroissant davantage notre efficacité opérationnelle. Depuis 2009, le Commissariat résout plus rapidement et plus efficacement les plaintes de nature administrative. Nous devons maintenant examiner notre modèle opérationnel et nos stratégies de gestion des dossiers pour mieux tenir compte de la complexité et de la sensibilité accrues de notre charge de travail. Nous devons accroître les compétences analytiques et l'expertise juridique de nos enquêteurs en conséquence. Nous allons aussi améliorer notre capacité stratégique et procédurale afin de porter devant les tribunaux les cas de non-conformité en instance, au besoin, et utiliser notre influence pour que la jurisprudence favorise la communication de l'information.

— Commissaire à l'information

Objectif stratégique

Mener des enquêtes efficaces, justes et confidentielles et remédier efficacement aux questions de non-respect de la Loi..

Buts

  • Gérer les dossiers d'enquêtes de façon stratégique et selon leur niveau de priorité et de complexité.
  • Optimiser la capacité stratégique et procédurale des Services juridiques.

Résultats

Activités de haut niveau, 2011–2014

Centre d'expertise sur les enquêtes

Mettre en œuvre une démarche stratégique pour la gestion des dossiers d'enquêtes..

Tirer parti de la technologie et de la gestion de l'information pour accroître l'efficience des processus opérationnels.

Élaborer des outils pour former et assister les enquêteurs.

Centre d'expertise sur les questions juridiques

Optimiser la capacité stratégique et procédurale de porter des cas complexes et des points de droit fondamentaux à l'attention des tribunaux.

Développer la capacité de devenir un centre d'expertise sur les litiges relatifs à la liberté d'information et aux questions d'accès.

Voir indicateurs de succès pour une Prestation de service exemplaire à l’intention de la population canadienne

Domaine de résultat clé : Un milieu de travail exceptionnel

En tant qu'employeur, je me suis engagée à créer un milieu de travail de choix, qui alimentera et reflétera nos valeurs institutionnelles que sont l'excellence, l'influence, l'intégrité et le respect. La gestion des talents, axée sur le perfectionnement des compétences et le transfert des connaissances, permettra à tous et à toutes de développer et d'offrir leur plein potentiel. Le Commissariat pourra ainsi se repositionner comme un centre d'expertise sur les enquêtes et les questions juridiques en matière d'accès à l'information, pour le plus grand bénéfice de la population canadienne.

— Commissaire à l'information

Objectif stratégique

Créer un milieu de travail exceptionnel.

Buts

  • Améliorer et faciliter la gestion du rendement et de la charge de travail grâce à une saine planification et une rétroaction continue.
  • Fournir l'information, les outils et les systèmes d'information nécessaires pour bien réaliser le travail
  • Élaborer et mettre en place un cadre pour la gestion du talent afin de mieux intégrer les besoins concernant le rendement, l'apprentissage, le cheminement de carrière et la planification de la relève.
  • Favoriser un sentiment d'appartenance et de réalisation au moyen de communications continues et d'activités soutenues propices à l'engagement.

Résultats

Activités de haut niveau, 2011–2014

Un milieu de travail qui reflète les valeurs fondamentales des employés

Mettre en place un programme complet de gestion du talent qui intégrera la gestion du rendement et la formation selon les besoins pour tous les employés, de même que la planification de la relève et la rétention de la mémoire organisationnelle au niveau de la gestion supérieure.

Développer une infrastructure habilitante, qui fournira aux employés et aux gestionnaires les outils et les systèmes dont ils ont besoin pour planifier, gérer et réaliser leurs tâches et fonctions de façon efficace.

Faciliter des communications dynamiques et continues ainsi que la collaboration.

Favoriser un milieu de travail sain et un équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée.

Voir indicateurs de succès pour un Milieu de travail exceptionnel

Facteurs habilitants

Le succès du présent plan stratégique repose sur les exigences suivantes. Des plans de travail ont été élaborés pour chacun de ces facteurs habilitants et sont en voie d'être mis en œuvre.

Infrastructure de technologie et de gestion de l'information

Nous devons poursuivre la mise en œuvre de notre stratégie pluriannuelle de renouvellement de la technologie et de la gestion de l'information. Cette stratégie comprend :

  • la revitalisation de notre programme de gestion de l'information;
  • l'achèvement de la transition vers un nouveau système de gestion des cas pour les enquêtes et les affaires juridiques;
  • le déploiement du Système de gestion des dossiers, des documents et de l'information (SGDDI) dans l'ensemble de l'organisation;;
  • l'investissement dans le renouvellement de notre infrastructure technologique pour prévenir la désuétude; et
  • l'examen des options possibles permettant d'intégrer les outils collaboratifs et les médias sociaux.

Budget durable et saine gouvernance

Étant donné le présent contexte de restriction budgétaire, nous devons maximiser notre efficience et nos ressources pour appuyer nos priorités stratégiques à court terme. Le Commissariat doit également élaborer des stratégies afin d'obtenir un financement adéquat pour répondre aux exigences en matière de litiges et d'enquêtes complexes et pour remédier à certains impératifs en matière de sécurité. Pour nos activités d'envergure telles que la Semaine du droit à l'information et la Septième conférence internationale des commissaires à l'information, nous devons continuer d'explorer les possibilités de partenariat et de financement.

Indicateurs de succès

Pour chaque domaine de résultat, les indicateurs suivants contribuent à définir et à mesurer le progrès vers l'atteinte des objectifs que nous avons établis pour le régime dans son ensemble et pour notre propre rendement.

Un régime d'accès à l'information de premier plan

  • Nouvelle législation fédérale incorporant les normes les plus progressistes en matière d'accès
  • Meilleur temps de réponse aux demandes d'accès
  • Augmentation des demandes d'accès donnant lieu à une divulgation accrue
  • Mise en oeuvre de la stratégie fédérale pour un gouvernement ouvert

Une prestation de service exemplaire à l'intention de la population canadienne

  • Diminution du nombre de dossiers ouverts en fin d'exercice
  • Augmentation des plaintes administratives résolues en 90 jours
  • Réduction du temps de traitement des dossiers complexes
  • Reconnaissance de l'expertise du Commissariat sur le plan des enquêtes et des questions juridiques

Un milieu de travail exceptionnel

  • Taux de maintien en poste croissant ou stable
  • Augmentation du pourcentage des employés qui bénéficient de formation ou de perfectionnement professionnel
  • Évaluation par les employés de la mise en œuvre des valeurs organisationnelles

2 David Eaves, conseiller en politiques publiques et activiste suggère les définitions suivantes pour expliquer les différences entre des données ouvertes et une simple ouverture. « Un gouvernement ouvert permet de répondre par l'affirmative aux questions suivantes : avez-vous accès au système gouvernemental et à la manière dont les décisions sont prises? Pouvez-vous trouver et lire des documents que le gouvernement produit et les utiliser pour prendre des décisions? Les données ouvertes sont ce que les technophiles appellent des données structurées - pensez à une feuille de calcul électronique. Ce n'est pas un texte, c'est lisible par une machine, c'est quelque chose que vous pouvez illustrer sous forme de graphique ou de carte. » [traduction]

3 David Eaves, « The Open Data Debate Arrives in Ottawa », 21 octobre 2010; « The State of Open Data in Canada: The Year of the License », 11 février 20101, eaves.ca

4 Reproduite dans divers journaux au pays, la lettre ouverte d’Hélène Buzzetti du 10 juin 2010 aux journalistes (« La transparence, un atout pour tous les citoyens »/“It isn’t just journalists who need to know”) a été signée par neuf associations de journalistes y compris : la Tribune de la presse parlementaire, l’Association canadienne des journalistes, la Fédération professionnelle des journalistes du Québec, l’Alberta Legislature Press Gallery, la Tribune de la presse du Nouveau-Brunswick, la Newfoundland Press Gallery, la P.E.I. Press Gallery, la Saskatchewan Press Gallery, et la Tribune de la presse du Parlement de Québec.

5 David Banisar, Freedom of Information around the World 2006, A Global Survey of Access to Government Information Laws; Toby Mendel,Liberté de l'information : Étude juridique comparative, UNESCO, 2008; Stanley L. Tromp, The Road Forward: Raising British Columbia's Freedom of Information and Protection of Privacy Act to World Standards, 67 recommendations for amendments, février 2010

6 Commissariat à l'information du Canada, Hors délais, Fiches de rendement 2008−2009 et Problèmes systémiques influant sur l'accès à l'information au Canada, avril 2010

10 Comité consultatif sur la fonction publique, Une fonction publique compétente et branchée, février 2010

11 Comité consultatif sur la fonction publique, Une fonction publique à la hauteur des défis, mars 2011

12 Bulletins Info Source, Secrétariat du Conseil du Trésor

16 Dr. Paul Hébert and coauthors, « Will Open Government make Canada's health agencies more transparent? », éditorial, Canadian Medical Association Journal, 21 mars 2011

17 Michael Geist, « Open government moving in parallel but opposite directions », thestar.com, 19 avril 2010